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关于湖州等地农村养老工作情况的调研报告

广州市人大常委会内务司法工作委员会

时间:2018-06-26 来源:内司委 【字体:

2016年7月4日至8日,广州市人大常委会副主任吴树坚同志带领部分常委会组成人员、常委会内司工委负责人以及市民政局相关负责人一行7人组成调研组,赴浙江省湖州市、台州市、温州市调研了当地农村养老工作。现将调研情况报告如下:

一、湖州市农村养老工作的经验和做法

在湖州市,调研组与湖州市人大常委会、湖州市民政局、南浔区人大常委会、南浔区练市镇人大、南浔区民政局有关负责人进行了座谈,并到南浔区和孚镇民当村养老服务中心、南浔区练市镇社会福利中心和南浔久安老年城进行了实地调研。

(一)湖州市人口老龄化概况。截至2015年底,全市60周岁以上老年人口61.15万人,占全市总人口的23.19%,老龄化系数居浙江全省第三。该市的农村老年人口有36.3万人,占全市老年人口总数的59.36%。其中,实地调研的南浔区老年人口有13.57万人全区总人口的27.75%,老龄化系数居全市第一。该区的农村老年人口有9.5万人,占全区老年人口总数的70%,是湖州市各区、县中农村老年人口最多和占比最高的区。

(二)湖州市农村养老工作主要做法。针对近年来农村老年人口逐年递增,比重逐渐加大,家庭养老功能逐步弱化的现状,湖州市通过加大老年服务设施建设、加强老年协会建设等举措助力农村养老服务。

1.大力加强养老机构建设。出台《湖州市人民政府关于进一步加快社会养老服务体系建设的实施意见》,将农村养老机构和服务设施建设纳入新农村建设规划,鼓励社会力量发展养老机构。截至2015年底,全市有养老机构124家,床位数18018张。其中民办养老机构62家,床位数9541张,占总床位数52.9%。这些养老机构绝大部分服务农村老年人群体。2012年,南浔区仅有民办养老机构2家,床位数400张,得益于社会力量的参与,目前已有民办养老机构9家,床位数1217张。

2.大力强化居家养老服务工作。湖州市积极探索农村居家养老服务工作的途径和办法,制定《农村居家养老服务示范点建设规范》,大力强化社区居家养老服务照料中心建设。截至2015年底,建成社区居家养老服务照料中心781家,实现城市社区全覆盖,72.08%的农村社区有居家养老服务照料中心,其余农村社区有居家养老服务站;建成日间照料托老床位10820张;建成老年食堂408家。2015年,全市享受政府购买服务的老年人达15356人,补贴资金2330.5万元。南浔区还结合“美丽乡村”和“魅力水乡”建设,通过改造设施来提升功能,推进农村居家养老服务站、“星光老年之家”转型升级为社区居家养老服务照料中心,实现资源利用最大化。 

3.“银龄互助”活动有声有色在充分发挥村民自治功能,督促家庭成员承担赡养义务的基础上,湖州市组织老年协会开展“银龄互助”活动,吸收低龄、健康和热心的会员,采取“一助一”或“多助一”的形式,重点服务空巢、孤寡和病残老人,营造良好的社区互助氛围。目前,全市有680个农村老年协会,结对帮扶困难老人3.1万余人。结合村级两委换届选举,全市93.3%的基层老年协会同时进行了换届,96%的社区有了基层老年协会组织,80%的老年人加入了协会。

4.坚持城乡养老服务一体化发展湖州市规定,全市养老服务坚持城乡一体化发展战略,各级政府用于养老服务的财政性资金应重点向农村倾斜;建立了城乡协作机制,鼓励城市资金、资产和资源投向农村养老服务,鼓励民间资本参与农村居家养老服务照料中心的建设和运营,引导城市公办养老机构与农村敬老院建立长期合作关系,全面提升农村养老服务水平。

二、台州市农村养老工作的经验和做法

在台州市,调研组与台州市人大常委会、市民政局有关负责人进行了座谈,并到台州市椒江区下陈街道居家养老服务照料中心、文化综合活动中心进行了实地调研。

(一)台州市农村养老工作主要做法。1991年,台州市就进入了老龄化社会,是浙江全省最早进入老龄化社会的城市之一。截至2015年底,全市60周岁以上老年人口有109.68万人,占人口总数的18.36%。近几年,该市大力发展居家养老服务,着重发展特色机构养老服务,着力打造智慧养老服务网络,服务农村老年人群体。

1.大力发展居家养老服务。早在2010年,台州市温岭、三门、路桥等地建设了一批集居住、休闲、康复于一体的老年公寓,成为浙江省农村居家养老模式的重要亮点,被民政部誉为台州农村养老新模式。2011年后,该市大力建设城乡社区居家养老服务照料中心。截至20163月全市建成照料中心2899家,享受基本养老服务照料的老年人达80多万。2016年,全市计划新增620家照料中心,预计2017年将基本实现城乡社会居家照料中心全覆盖。在已建成的照料中心中,城市有181家,农村有2718家。农村社区居家养老服务照料中心由社区和村老年协会负责管理,为老年人提供各种服务。其运营资金主要来自政府财政每年不低于3万元的补助、本村集体经济组织的支持以及社会热心人士的赞助。

2.着重发展特色机构养老服务。台州市在发展农村居家养老的同时,加快发展特色机构养老,在探索“公办健康养老机构”、“公建民营”、“家院互融”、“医养融合”等方面取得明显成效,建成兼具医疗和康复服务的公办健康养老机构3家,实行“公建民营”管理模式的养老机构达到9家,实行“医养融合”管理模式的养老机构达到12家。截至2015年底,全市有养老服务机构345家,床位数42111张。其中,民办养老机构218家,床位数28986张;公办福利院10家,床位数2629张;乡镇敬老院117家,床位数10496张。该市农村敬老院由当地基层政府举办,当地民政部门统一将农村敬老院的消防改造纳入年度考核指标,省、市财政安排了专项资金用于其消防改造,确保消防安全。在重视安全的同时,积极推进农村敬老院的转型升级,使其兼具养老服务中心功能,着力推广“家院互融”模式,促进机构养老和居家养老互补互融,提高服务效能。

3.着力打造智慧养老服务网络。2015年7月开始,台州市与中国移动合作开发了“一键通”养老服务信息平台,发展信息网络“线下”养老服务组织14家,全力打造智慧养老服务网络,推动了生活照料、家政服务、健康咨询、精神慰藉等养老服务的开展,丰富了农村老年人的生活。同时依托社区服务平台,发挥银龄互助队、老年电大、志愿者和义工服务队的作用,开展对独居老人“敲敲门、聊聊天”等形式的助老活动,鼓励倡导低龄老年人服务高龄老年人,健康老年人照顾失能、半失能老年人,缓解了农村养老服务供给不足的困难。

(二)人大监督养老工作主要做法。2014年8月,台州市人大常委会听取和审议了市政府《关于全市养老服务体系建设情况的报告》,并举行了养老服务体系建设专题询问会。在开展专题询问时,台州市人大常委会认真做好前期调研工作。一是提前在有关新闻媒体上发布专题询问会通告,公布热线电话,广泛收集人民群众的意见和建议;二是组成调研组分赴各区进行调研,征求省、市人大代表的意见和建议;三是委托民调中心进行民情调查,收集群众意见和建议;四是委托市广电总台根据调研情形制作养老服务体系建设专题片。在专题询问会上,台州市市长现场回答了常委会组成人员的提问。会后,市人大常委会根据审议情况和收集到的各方面的意见和建议,形成审议意见印送市政府研究处理。2015年8月,台州市人大常委会听取和审议了市政府关于落实审议意见情况的报告并进行了满意度测评。通过监督,台州市养老服务体系建设加快了进程,农村养老服务工作得到了各级政府的高度重视。

三、温州市农村养老工作的经验和做法

在温州市,调研组与温州市人大常委会、市民政局有关负责人进行了座谈,并到温州市龙湾区中心敬老院进行了实地调研。

(一)温州市养老服务工作概况。截至2015年底,温州市60周岁以上老年人口有132.6万人,占总人口的16.38%。其中80岁以上高龄老人有23.44万,占老年人口总数的17.7%。全市有养老机构461个,养老床位59834张。其中,民办养老机构293个,民办养老床位45065张。建成居家养老服务照料中心2426个,城镇社区基本实现全覆盖,农村地区实现20分钟服务圈。

(二)温州市农村养老工作主要做法。近几年,温州市以兜底保障为重点,着力做好农村养老服务体系建设。

1.规划先行,多元运作。一是编制《温州市老年人服务设施布局规划》,为农村居家养老服务照料中心建设提供依据,实现农村养老服务设施的科学布点。截止2015年底,全市建成2132家农村居家养老服务照料中心,占全市照料中心总数的95%。二是因地制宜,探索多元农村居家养老服务。在广大农村地区,推行“基本版”居家养老服务照料中心,集中资源提供老年人最迫切需要的养老服务,重点保障农村老年人的助餐、洗衣等基本生活需求;在山区利用村民农房推行“老年灶”,重点解决当地老年人的吃饭难题;在有条件的村,利用村集体用地建设老年公寓,实行集中养老。三是采取社区参与、老协管理、民办公助、公办民营等方式,确保农村老年人服务设施运行,创造了具有温州特色的居家养老服务运作模式。

2.整改提升,扩容转型。一是市民政局成立专项督查组,监督解决农村敬老院管理工作中存在的问题。二是实事求是解决农村敬老院土地权属问题。对没有办理房地产权证的,要求补办相关手续后到当地房屋登记部门申领;对遗失房地产权证的,要求及时补办;对在农村集体土地上建设,利用原学校、卫生院、办公楼等兴办以及因客观原因难以申领或者补办房地产权证的,由乡镇政府出具用途认可证明材料,明确相关产权和使用权。三是狠抓农村敬老院的消防改造。认真开展敬老院消防安全大排查,对能够整改的问题坚决当场整改;对不能当场整改的,发放整改通知书限期整改。同时,按照依法关停一批,依法撤并一批,整改一批的原则,狠抓消防隐患问题的整改落实。对存在严重消防安全隐患,整改无法达到消防技术标准要求的,在妥善安置入住老人后,依法实行全面关停;对需依法撤并、整改的敬老院,细化工作方案,有效保障过渡期间老年人的住养服务;对需要整改的,提前做好开工、图纸设计等作,确保在规定期限内完成整改工作。通过整改和扩容,一大批农村敬老院向社会开放,以公办民营的方式通过一定程序交由专业机构承接管理,提高了公办养老服务设施利用率,提升了“三无”、五保老年人的供养水平。

3.银龄互助,自愿帮扶。建立常态化银龄志愿服务机制,由年纪较轻、身体较好的老年人与年纪偏大需要帮助的老年人进行结对,定期或不定期上门探望帮扶,及时提供急需帮助,既缓解了农村居家养老服务人员力量不足的难题,又满足了身体矫健的老年人贡献自身力量的精神渴求,提升了农村居家养老服务水平。除银龄互助形式外,还认真发挥农村留守妇女在居家养老服务中的作用,借助邻里的力量关注老年人动态,提供家政服务、物品代购、聊天谈心等养老服务,协助做好托底保障工作。

 四、对广州市农村养老工作的建议

截止到2015年底,我市60周岁以上老年人口有147.5万,占户籍人口总数的17.3%,高于全国、全省人口老龄化平均水平。预计到2020年,我市老龄人口将达到185万。另外,我市农村养老工作和城区相比,差距明显。湖州市等地的农村养老服务工作有许多经验值得我市学习借鉴。结合我市实际,提出如下建议。

(一)尽快制定《广州市养老服务条例》。这两年浙江全省社会养老服务事业发展较快,主要得益于以法治思维和方式来推进其发展。2015年1月25日,浙江省第十二届人民代表大会第三次会议审议通过了《浙江省社会养老服务促进条例》。这是国内首部由人代会通过的社会养老服务方面的地方性法规,明确了社会养老服务工作的政府、社会、市场的职责,规定了社会养老服务工作的组织管理体制,并整体性将浙江创新并行之有效的政策法定化,推动了全省社会养老服务业的快快速发展。目前,我市有养老机构177家、居家养老服务部149家、居家养老服务示范中心24家、日间托老机构(助餐点)170家、社区卫生服务中心153家,为老年人群体提供服务。但我省和我市没有这方面的地方性法规,我市养老服务的规范化和法治化水平有待提高建议尽快制定《广州市养老服务条例》,明确家庭照顾与社会照顾的职责边界,规范居家养老服务机构养老服务养老服务人员养老服务激励保障养老服务监督管理等事项

(二)加强农村养老服务机构建设。近年来,按照城乡一体化发展思路,湖州、台州、温州市整体推进养老机构建设,要求城区、农村社区建设有住养功能的社区居家养老服务照料中心,并给予三级资金和用地保障支持。这一政策的落实,使农村地区养老服务机构和设施快速实现全覆盖,改变了城乡养老服务二元格局,提高了农村养老保障水平。目前,我市农村敬老院、养老院虽可覆盖各镇,但村级养老服务不多,农村养老保障与服务水平与城区相比还有一定的差距。建议统筹城乡区域发展,大力发展农村养老服务事业,加大对农村养老保障工作的投入,加强农村养老机构建设,新建一批农村养老机构,力争每个街镇有一个综合性居家养老服务示范中心,每个街镇有一家提供临时托管或者日间照料服务的不少于20张床位的养老机构;建议大力推进农村敬老院转型升级,全面解决农村敬老院消防改造验收备案、土地和附属建筑物确权,事业单位法人登记等历史遗留问题;建议以镇或片区为单位整合和实现农村敬老院、农村卫生院、活动站点、互助安居点之间的服务联动机制,以城乡一体为目标,以长期照护为导向,以居家养老为抓手,统筹推动农村养老服务发展。

(三)积极开展农村居家养老服务。建议鼓励社会力量参与农村居家养老服务,积极探索公办民营、政府购买服务以及村委牵头、老协管理等居家养老服务机构运行模式。建议推进居家养老服务供给侧改革,以照护需求评估为基础,以助餐配餐服务为抓手,全面拓宽农村居家养老服务内容。建议组织低龄、健康、热心服务事业的老人开展银龄互助服务,提高空巢、孤寡、病残老人的精神健康水平。建议加强农村“孝亲文化”建设,发掘利用好农村企业、热心乡绅的慈善资源,开展尊老敬老、互助服务活动,推动居家养老服务的多元参与,推动各村居家养老服务创新,打造具有广州特色的农村居家养老服务模式。

(四)提高人大监督工作成效。2012年以来,我市城区养老机构建设工作得到了大力加强,与市人大常委会当年进行《中华人民共和国老年人权益保障法》执法检查并进行专题询问有很大关系。建议学习台州市人大常委会的做法,以多种形式重点加强对农村养老服务工作的监督,跟踪监督农村养老机构建设工作,提高人大监督工作的成效。

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