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关于北京、上海两市“村改居”工作情况的调研报告

市人大常委会农村农业工作委员会

时间:2018-06-26 来源:农村农业工委 【字体:

为学习外地“村改居”工作的经验,进一步推进我市“村改居”工作,督促落实“村改居”代表议案决议实施方案,4月14日至17日,农村农业工委组织部分市人大农村农业专业小组代表和市政府有关部门负责人,到北京、上海两市进行了调研调研组先后与北京、上海两市人大农村委和有关政府部门座谈,并实地考察北京市丰台区南苑双石一社区和上海市松江区九亭镇庄家居委会的“村改居”工作情况,就“农转居”人员养老保险、集体物业确权登记、“村改居”社区基础设施建设管理和公共服务等重点问题进行了深入探讨,研究交流解决问题的途径和措施,收获颇丰,现将调研情况汇报如下:

一、两市的做法

   (一)北京市“村改居”的做法

1、循序渐近推进“村改居”工作。北京市按照“成熟一个,改制一个”的原则,结合整体征地和旧村改造开展“农转居”、“村改居”工作。即村集体土地整体征用的,村民转为居民,撤消村委会,设立社区居委会;部分征用的,仅相应的村民转为居民,设立社区居委会或纳入原有的社区居委会管理。

    2、分类解决“农转居”人员社会养老保障问题。2004年,北京市出台了《北京市建设征地补偿安置办法》,规定“农转居”人员男性超过60岁、女性超过55岁的,不纳入社保范围,由民政部门管理,所需费用由征地单位缴纳。目前,该类人员平均每人每月约领取1600元。“农转居”人员男性不满60周岁、女性不满55岁的,统一纳入城镇职工保险。目前,达到退休年龄的这类人员平均每人每月约领取约3000元(不满15年缴费年限的可以一次性缴齐)。

3、集体经济组织参与社区公共基础设施建设与管理。北京市转制社区设党支部、社区居委会和社区服务站(即两委一站),人员交叉任职。集体经济组织参与社区的公共基础设施的建设管理,提供一定的公共服务。居委会、服务站编制内人员(大多原为集体经济组织管理人员)实行财政供养,由集体经济组织给予一定补贴,确保其收入水平不低于原在集体经济组织工作时的收入。社区公共管理经费由财政承担,不足部分由集体经济组织补贴。

4、“村改居”补偿和安置实行“双五十”政策。拆迁时,按合法建筑面积给予村民拆迁补偿(违法建筑仅补偿建筑成本)。建好安置区后,按优惠房价50平方米/人(建筑面积)的标准向拆迁户出售;同时,按劳动人口每人50平方米(建筑面积)的标准,安排集体经济发展用地。在调研中了解到,丰台区南苑双石一社区的安置房,在设计时就考虑到村民居住需求或出租实际需要,以75平方米和150平方米的单体户型为主,便于村民根据各自不同需求选房购房。为取得村民对选房工作的信任,调动村民选房的积极性,集体经济组织和社区居委会有选购房权的工作人员比其他村民晚三天选房。

   (二)上海市“村改居”的做法

    1、结合征地推进“村改居”工作。上海市规定,只有在村集体土地全部征为国有后,才进行撤村建居。少数村有零星土地不便征用的,由镇街进行处置后,再撤村建居。

    2、分类处置集体经济资产撤村改居后,上海市分类对村集体资产进行处置。资产规模不大的,以现金形式分给村民;资产规模大的,按照村民的农龄,明确每个村民所有的集体经济股份,再将集体经济组织根据实际情况分别改制为社区经济合作社(由区政府出具证明书,不用办理工商登记,合作社无法出具发票)、社区股份合作社(以农民专业合作社的名义在工商登记)和符合《中华人民共和国公司法》规定的现代企业(采取股份托管的形式,选出2-50位公司股东)。

3、“农转居”人员纳入“镇保”。上海市根据“农转居”人员的实际情况,创设“镇保”制度,征地时涉及多少村民,就将多少村民纳入“镇保”。全市现共约有68万人享受“镇保”,平均每月领取养老金1413元/人(城乡居民每月养老金约660元/人,城镇职工每月养老金约3000元/人)。

4、集体经济组织参与社区公共服务设施管理。在松江区九亭镇庄家居委会调研时了解到,该社区目前除重大公共服务基础设施建设投入管理由市政承担外,转制社区内部的日常公共服务设施管护,均由该社区集体经济组织自身承担,实行自我管理。

        二、我市落实“村改居”代表议案决议实施方案的情况

2013年,市十四届人大三次会议审议通过了关于“村改居”代表议案的决议后,市政府成立了以市长任组长,各有关部门参与的工作领导小组,明确由市发改委牵头协调推进工作,改变了我市“村改居”工作长期无牵头部门、工作分散的局面,制定了落实“村改居”代表议案决议的实施方案,从9个方面18项目标任务对贯彻决议作出了工作部署。两年来,在市发改委的组织协调下,落实实施方案工作取得了一定成效,包括修订了“农转居”人员基本养老保险办法,明确了“农转居”人员养老保险资金正常增长机制;制订了“村改居”土地资产房屋依法确权登记办证管理业务的6项工作指引;市、区两级财政2015、2016年共安排22亿元,对“村改居”社区治安、环卫及新增社区居委会建设和人员费用进行补贴,市、区两级安排转制社区水、电、路、城中村改造、基础设施建设专项资金等。

但是,决议实施方案实施两年来,也存在一些亟需解决的问题,主要体现在“农转居”人员养老保障水平与城镇职工相比差距过大;“村改居”社区公共基础设施建设管理尚未完全纳入市政统一管理,公共服务尚未实现均等化,集体经济组织经费负担重;“村改居”集体资产依法确权、转移登记,集体土地依法转为国有土地等工作进展缓慢;“城中村”改造推进难度较大等等。

三、几点建议

借鉴北京、上海两市“村改居”工作的经验,为进一步落实“村改居”代表议案决议实施方案,推进我市“村改居”工作,提出如下建议:

   (一)进一步加强组织领导。北京、上海两市高度重视“村改居”工作。北京市近年来连续出台相关政策文件,对“村改居”的资金保障、人员安置、管理体制转变等作出具体安排,各项工作每年都有新进展。针对我市目前的工作情况,建议政府要更加重视“村改居”工作,加大投入力度,做好统筹协调。各有关部门要进一步加强指导,相互配合,共同推进落实,尤其是各有关区要更加重视“村改居”工作,纳入政府的重要议事日程,按照方案提出的各项工作目标任务,进一步抓紧落实到位。市发改委作为议案办理的牵头部门,要加大统筹、组织、指导、协调的力度,按计划推进,持之以恒,常抓不懈。要总结推广黄埔区试点(姬堂、南湾、深井社区)和天河区的经验做法,加快推进“村改居”各项工作的落实。

   (二)进一步提高“农转居”人员的养老保障水平。北京、上海两市根据自身实际情况设立“农转居”人员的社会保险类型,北京市将“农转居”人员纳入城镇职工保险,上海市实施“镇保”制度,虽然保障形式不同,但都比我市“农转居”人员的社保待遇水平高。建议借鉴北京、上海的经验,结合我市实际,调整优化相关政策,不断探索深化“农转居”人员养老保险制度改革;逐步提高“农转居”人员养老保险待遇水平,缩小与城镇职工之间的差距。

   (三)积极解决“村改居”集体经济组织承担社区公共基础设施建设管理和公共服务的问题,加快推进“村改居”社区基础设施建设。北京、上海两市由于“村改居”社区的土地性质已全部转为国有,集体经济组织目前虽然还不同程度地承担了一些公共职责,但具有过渡性、补充性的特征,上海市还规定集体经济组织负担的上限为其收入的20%。目前,我市“村改居”集体经济组织承担了大量的公共基础设施建设、管理以及公共服务方面的职责,负担较重。建议我市借鉴两市的做法,一方面,继续积极推进旧村改造,鼓励集体土地转为国有土地,理顺“村改居”社区的土地权属问题,加快推进依法确权登记工作,为彻底解决集体经济组织承担公共职责问题创造条件。另一方面,在过渡阶段,要规范政府和集体经济组织在“村改居”社区基础设施建设管理和公共服务方面的职责,合理确定一定的分担比例,不断加大财政上的投入力度,逐年减轻集体经济组织的负担;积极推进“村改居”社区水、电管网改造,切实解决居民群众用水难、用电难问题;对已经完全承担市政功能的“城中村”道路及其附属设施应纳入市政统一管理范围,改善“村改居”社区的出行条件和环境面貌。

   (四)不断深化“村改居”集体经济组织改制。建议借鉴上海市的做法,在积极推进集体土地转为国有土地的基础上,探索将有条件的集体经济组织改制成产权明晰、责任明确现代企业,解决城中村土地、物业确权流转等问题,加快完成“村改居”进程。

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