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关于设立教育行政执法机构推动校外培训机构治理常态化的建议

领衔代表:肖秀平

时间:2019-01-29 来源:选联委 【字体:

自2018年2月始,针对校外培训机构存在的相对普遍性的安全隐患、证照不齐全、“超纲教学”、 “提前教学”、“强化应试”、与中小学招生挂钩等不良现象和行为,国家和广东省相继部署减轻中小学生课外负担,开展校外培训机构专项治理工作。广州市成立了以王东副市长为组长的校外培训机构专项治理小组,推动专项治理工作的开展,取得了一定的成效。截至11月30日, 广州市校外培训机构全部整治完毕,整治完成率100%。专项工作结束之后,专项治理效果如何保持?如何为全市中小学生提供安全而规范的校外教育资源?经过相关调查和研究,我建议设立广州市教育行政执法机构,让校外培训机构治理常态化。

一、成立教育行政执法机构是落实依法治教的重要举措

党的十九大报告指出要“坚持全面依法治国”、“深化依法治国实践”。依法治教是我国依法治国基本方略的重要体现。教育部关于印发《依法治教实施纲要(2016-2020)》的通知(教政法[2016]1号文)明确指出要“健全教育法治工作队伍”,“各级教育部门要通过职能调整、机构重组,明确和加强法治工作机构职能,充实法治机构人员力量”,“鼓励市、县(区)级教育部门根据实际,整合相关职能,设立负责法治工作的综合性机构,条件许可的,设立专门性机构”。可见,健全教育法治工作队伍是依法治教的直接要求,设立负责法治工作的综合性机构或者专门性机构是实施依法治教所鼓励和提倡的。

二、广州市教育行政执法机构长期处于缺失状态

据广州市教育局反映,广州市现有校外培训机构总数8562家,其中学科类培训机构 2263 家,非学科类培训机构6299家。其中,需要整治的学科类培训机构总数 1890家,经过集中整治,已全部完成了整改。尽管取得了一定成效,我们仍要清醒地认识到本轮校外培训机构专项整治工作是依托临时成立的校外培训机构专项治理小组完成的,广州市教育行政执法机构长期处于缺失状态。

首先,广州市教育行政部门尚未建立起综合性的或者专门的教育行政执法机构,教育行政部门行政执法职能(主要是指行政处罚)分散在内设机构中。其次,教育行政部门人员编制较少,具有行政执法资格的人员不多,没有专门从事行政执法工作的人员。即使具备行政执法资格的人员,大都不具备相关专业背景,对于相关法律、程序并不熟悉,可能出现执法不当、程序缺失等问题。再次,由于内设机构职责较多,宏观管理、政策制定以及其他临时性工作较多,教育行政执法职能很难履行到位。正如见诸报端的一些评论所言“在一些教育行政部门,教育执法权分散在各个处室、科室,而这些处室、科室的人员每天忙着各种事务,基本没有精力顾及教育执法。面对各种教育违法违规行为,自然无能为力”。此外,教育行政部门从事教育行政执法,既不具备交通工具等工作条件,也没有各种执法取证、调查的设施设备,在实际工作中,习惯于采取行政手段、调解手段解决问题,与交通、工商、食品药品、文化、环保等建立了比较健全的执法机构和执法队伍的部门相比,广州市教育执法机构长期处于缺失状态。

三、广州市校外培训机构监管遇到瓶颈性问题

按照市委、市政府的部署,从今年四月份开始,市教育局会同公安、工商、人社和民政等部门,在全市范围内开展校外培训机构专项治理工作,取得了一定的成效,但也遇到了瓶颈性问题。第一,整治任务重。广州市校外培训机构8562家,其中无照无证机构3307家,有照无证机构4569家。不合格培训机构存量多,整治任务重,治理过程中还存在相当大的维稳压力。第二,校外培训机构管理难度大。与普通中小学校固定时间、固定地点、集中管理相比,校外培训机构行业准入门槛低,开设成本少,上课时间灵活,无证照小型民办教育培训机构多存在于坊间住宅,位置分散,安全隐患、消防通道不畅、常以各种方式逃避检查,调查取证困难。第三,教育执法人员严重不足。按照“谁审批谁管理”的原则,校外培训机构原由市教育局、工商局、人社局等多部门分别管理,按照现行政策要求所有学科类校外培训机构均归口教育部门管理且需要前置审批,工作量大幅增加,区教育局没有专门的教育执法队伍,具备执法证的人员严重不足,抽调的工作人员没有执法证,无法开展执法行动,仅靠教育行政部门现有人员难以兼顾。第四,整治效果存在反复。部分机构以托管或语言类培训的名义开展学科类培训,取证、查处困难,多次开展回头看,机构仍反复违规宣传、超范围经营。教育部门人手有限,教育行政执法力量薄弱,对校外培训机构不存在直接隶属关系,管理手段较少,执法依据不足,难以承担校外培训机构管理、监督职能。

四、校外培训机构治理需要常态化

本轮从中央到地方的校外培训机构专项治理行动,可以说发挥了降温和退烧的作用。根据国务院办公厅印发的《关于规范校外培训机构发展的意见》(国办发〔2018〕80号)明确提出促进校外培训机构规范有序发展要“以促进中小学生身心健康发展为落脚点,以建立健全校外培训机构监管机制为着力点,努力构建校外培训机构规范有序发展的长效机制,切实解决人民群众反映强烈的中小学生课外负担过重问题,形成校内外协同育人的良好局面”。构建校外培训机构规范有序发展的长效机制,对校外培训机构进行规范化和常态化管理是关键。从今年4月份起,广州市、区两级各职能部门抽调人力组成专项治理办公室,联合整治校外培训机构,取得一定的成效。但由于广州市校外培训机构的存量很大,且大量无照无证、有照无证机构的存在有一定的历史原因,家长对校外培训的依赖程度依然高涨,集中整治难度很大。目前,一个区大概有几百家的培训机构,而教育部门负责该项工作的只有两三人,执法力量严重不足。在专项治理工作结束之后,专项治理办公室将撤销,到时人手不足的问题将更为突出,专项治理效果将会受到很大的影响。设立广州市教育行政执法机构,可以妥善解决校外培训机构管理难题,明确管理主体、规范隶属关系、健全管理制度,加强教育执法,建立管理有力、监督有效的校外教育管理机制,促进培训机构依法、规范、诚信经营,推动校外培训市场健康有序发展。

五、我国相关城市教育行政执法机构的设置情况

2014 年6 月,教育部办公厅发出的《关于开展教育行政执法体制改革试点工作的通知》( 教政法厅〔2014〕3 号)提出“整合调整行政执法力量,设立专门执法机构或者队伍,将分散在部门内部不同机构之间具有共同特征的执法权,相对集中,综合行使;加强与其他部门的协调合作,探索建立部门间的联合执法机制;推进执法重心下移,落实属地管理原则,充实基层执法力量”。上海市、青岛市、太原市、徐州市泉山区、金华市义乌市、深圳市福田区、南宁市和毕节市等8个地区的教育部门成为教育行政执法体制改革试点单位。

这些先行地区探索了设立专门业务科室和直属事业单位等机构设置方式。上海市成立了上海市教育行政执法事务中心,浙江义乌市成立了义乌市教育监察大队,北京市海淀区成立的海淀区教育环境综合治理中心等,这些都是由财政全额拨款的事业单位。青岛市成立了行政审批与执法监督处、广西南宁成立了行政审批办公室、上海浦东新区在法制办基础上成立了教育行政执法办公室等属于教育行政机关内部的职能科室。除上述两种方式之外,也有地方在推进部门内联合执法和行政协助过程中采用了成立协调小组的形式。这些做法对广州市设立教育行政执法机构具有重要的借鉴意义。

六、结语

校外培训机构对于满足中小学生选择性学习需求、培育发展兴趣特长、拓展综合素质具有积极作用,理应成为学校教育的有益补充。在完成校外培训机构专项治理行动之后,为了保障专项治理的效果,为全市中小学生能够享受到安全、规范、管理有序、内容适宜的校外教育资源,建议广州市研究设立教育行政执法机构,让校外培训机构治理常态化。 

 


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