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关于优化我市乡村旅游用地政策,推动乡村振兴发展的建议

领衔代表:马粤君

时间:2019-01-29 来源:选联委 【字体:

 党的十九大提出实施乡村振兴战略。在中央政策指引下,不少地区都把发展休闲农业和乡村旅游作为推进实施乡村振兴战略的重要抓手。乡村旅游发展不仅能给农民带来新的就业机会和经济收入来源,而且能够促进农业发展在市场、组织等多方面的现代化,能够带动农村基础设施和生活环境的改善,从而有利于一揽子解决“三农问题”、促进乡村振兴。

作为全国一线城市的广州,总面积7434平方公里,2017年常住人口1500万,地区生产总值达21503亿元。根据《广州市城市总体规划(2017—2035)》草案,我市构建枢纽型网络城市空间结构,形成“主城区-副中心-外围城区-新型城镇-乡村”的城市空间网络体系。在广州市第十五届人民代表大会常务委员会第十五次会议上,《关于保障农业和农村设施建设的用地需求,促进乡村振兴的报告》中指出,市政府将以习近平总书记“三农”思想为指导,贯彻落实党的十九大精神,大力推进实施乡村振兴战略,高度重视农业农村现代化发展,落实好农业农村设施建设的用地需求,促进农村产业兴旺,为实现农业强、农村美、农民富提供保障;鼓励留用地建设现代农业和乡村旅游设施等项目,促进留用地为农村农业发展服务;用好广东省对乡村旅游设施用地的差别化管理政策,对所需建设用地予以合理保障。

虽然我市一直很重视乡村旅游业务的发展,但旅游用地依然面临的成本居高、征地难度大、选址落地难等问题,直接掣肘着增城、从化等外围区域的乡村旅游业发展。

一、旅游用地问题是我市发展乡村旅游的瓶颈

乡村旅游的发展离不开土地,用地问题是广州乡村旅游发展的一大瓶颈。

(一)广州旅游项目规划与土地利用总体规划衔接不够。旅游开发项目一般依托自然生态资源,选址远离所在村镇,用地类型多样,建设用地布局灵活,实地调研发现,部分旅游项目用地存在城乡规划范围未覆盖和不符合土地利用总体规划等问题,导致建设用地手续难以完善,建设用地取得困难,番禺、从化、增城等地区都普遍存在农业休闲旅游项目修改土地利用总体规划的情况。

(二)广州乡村旅游发展用地指标难以保障。首先,旅游用地分类不清晰,当前旅游用地被分散归并到商业服务、商业金融、公共服务设施等多个地类,加之旅游概念的广泛性,旅游用地范畴难以界定,造成实际应用中很难进行旅游产业指标发票和精细化管理。其次,是用地指标的收紧导致旅游发展用地竞争加剧。2018年起,国家的土地利用计划指标大幅减少,广东省国土资源厅全面修订了《广东省土地利用年度计划管理办法》以适应土地利用计划指标不饱和供应的大趋势。根据修订后的《管理办法》,原专项下达给各地的精准扶贫、农民住房、农村新产业新业态、体育设施等民生设施项目专项用地计划指标全收回由省级计划指标统筹保障,还同时取消对珠三角地区下达普通计划指标。

(三)广州乡村旅游项目管理不到位导致项目报批难。乡村旅游项目开发需要利用建设用地、耕地、园地、林地、水域等多种地类,相应的土地管理权限涉及到国土、农业、林业、水利、环保等多个部门。广州各地乡村地区的旅游发展中存在的突出问题是缺乏有力的组织协调机构对旅游项目进行统一的协调与管理,导致旅游项目的前置可行性论证不足、规划调整和用地报批流程不清等问题。影响广州乡村旅游项目落地的因素绝不仅仅是指标不足问题,征地的社保落实、耕地占补、林地指标、生态防控等因素均为用地报批的前置条件,旅游项目报批难的问题部分原因是缺少对用地问题的统筹协调。

(四)乡村旅游用地违法认定困难。乡村旅游项目发展中,依托农用地的项目不可避免面临占用农用地建设游乐、餐饮等服务配套设施的问题,为规避破坏耕作层等改变农用地用途的违法风险,采用吊脚楼、木屋、树屋、房车等设施形式。但目前对于是否破坏耕作层和改变农用地用途的认定缺少具体明确的指引,木屋、房车等用地和建设标准依据缺失,法规指引的不完善导致大量圈占农用地进行非农建设行为的产生,也一定程度上制约了广州乡村旅游业的健康发展。

(五)集体建设用地管理待完善。首先,我市的土地确权登记未全面完成,导致盘活闲置房屋用于发展乡村旅游中面临报建困难。如土地确权中遇到户籍流出甚至境外定居、土地证和房产证等产权证件缺失等障碍,导致租赁闲置房屋用于发展民宿的投资行为面临改造改建时报建困难。其次,集体建设用地流转层次低,无保障。集体建设用地流转缺少政策法规指引,企业通过租赁取得集体土地、房屋缺少规范的合同范本和报批手续,容易引发纠纷和违法风险,影响旅游参与者的投资积极性。第三,集体土地抵押融资难,利用集体存量建设用地无法满足抵押融资需求,不利于乡村旅游产业的社会化、规模化发展。乡村旅游主要依赖于旅游资源和良好基础设施,若旅游资源建设不足或者是配套设施较差,那么就对旅游者不具有吸引力,乡村旅游项目的融资能力无疑是极为重要的。

二、改善我市旅游业用地政策,振兴乡村旅游业发展

规范乡村用地管理及旅游用地规划

    在不占用永久基本农田、不突破建设用地规模、不破坏生态环境和人文风貌的前提下,由市里统筹农业农村各项土地利用活动,优化用地布局,细化用途管制规则。把乡村旅游建设项目用地需求纳入土地利用总体规划,在镇级(功能片区)土地利用总体规划中预留一定比例的建设用地规模(比如20%)的旅游用地,并且明确在一定时期里不随意调整旅游用地比例,避免乡村过度开发、滥于开发带来的市场饱和、供过于求,以及定位不清晰造成恶性竞争。

盘活为主、新建为辅的乡村旅游用地

    建议对现有村落、乡村休闲设施、已开发的旅游景区等进行整合,盘活、更新乡村现有用地规划及建设,拓宽存量农村建设用地的使用途径。建议以出租、合作、入股等方式盘活利用空闲农房及宅基地,兼顾古村落旅游开发与文化保护,发展住宿、餐饮、停车场等乡村休闲旅游项目。充分利用“三旧”改造政策,推动新建旅游配套设施建设。奖励或补贴本村居民利用自有住宅或其他条件,以建设改造民宿等方式依法从事乡村旅游经营。

创新旅游用地供给,鼓励新业态发展

试行“点状供地”,即以“用多少、征多少,建多少、转多少”的点状配套建设用地原则,实行“征转分离、分类管理”,单独开发的建设地块按独立地块供地,整体开发则将多个单体建筑开发地块进行整体组合打包后再供地。在不占用基本农田的前提下,按农用地管理。鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合方式提供乡村旅游项目建设用地。 “点状供地”在缩减用地指标的同时也减少了旅游项目的前期投资,可吸引更多社会资金在我市投资建设乡村旅游项目。对于特殊类乡村旅游项目,例如民间资本举办的非营利性疗养机构与政府举办的疗养机构可适当放宽用地供给,鼓励我市乡村旅游带来的农村新业态发展。 

 

 

 

 


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