加大力度监督政府投资行为

来源:黄美银  2013-10-31 浏览字号:
  
   人大对政府工作的监督需要有的放矢、突出重点,那么什么是重点?概而言之,监督政府的工作重在财政预算监督,现阶段财政预算监督又重在政府投资预算监督。本文尝试对政府投资管理的现状进行分析,进而探讨如何进一步规范政府投资行为,加强政府投资预算管理。
  一、政府投资是人大监督工作的重点
  政府投资是指政府为了实现其职能,满足社会公共需要,实现经济和社会发展战略,投入资金用以转化为实物资产的行为和过程。一般而言,经济发达国家、市场经济发展比较完善的国家,政府投资占社会总投资比重较小。而我国处于社会主义初级阶段,即使像广州这类经济相对发达的城市,政府投资的比重仍然较高,因此,现阶段,政府投资行为及其预算管理监督构成人大对政府及财政预算监督的重要内容。
  1.政府投资与政府职能定位有关。政府投资是政府与市场职能分工的体现,随着市场化改革的深入,政府财力逐步撤出竞争性投资领域,转向基础设施、公共服务项目的建设投资。现行体制下,地方政府以政绩考核为导向开展投资,但政绩考核所必需的事权与财权的科学界定却一直没有清晰准确的规范,过去一段时期以经济增长指标为主的考核,造成政府投资呈现不断扩大的趋势,资金来源不仅是当期财政收入,更通过融资平台类国有企业的融资,向社会资金(以银行贷款为主)扩散,需要未来的财政收入偿还(即以后年度财政收入一定程度被提前分配)。如何评价政府投资决策行为的正确性与投资结果的效益性是当前面临的重大课题,它涉及长期社会效益与短期经济效益的权衡,以及社会效益指标量化等难题,都是我们监督工作所不可回避的。
  2.规范政府投资重在规范政府固定资产投资。政府投资一般通过各部门在不同领域的专项资金中安排使用,与确保机构运转的经费相比,部门预算中专项资金才是绝对的主角,为了更能突出资金使用效果和政绩,政府部门一般倾向于将资金用在看得见、摸得着的固定资产上,资金使用“见物不见人”现象比较普遍,即使是本应“重人轻物”的科技类、文化类资金也是如此,过多的固定资产投资一定程度上挤占了基本民生保障支出,因此,控制政府固定资产投资,加强固定资产投资管理成为监督工作重中之重的内容。
  二、广州市政府投资管理的现状
  1.制定了《广州市政府投资管理条例》。由于政府投资分散在各个政府职能部门的专项资金中安排使用,一直以来难以编制一本清晰的“政府投资项目计划与预算”。有鉴于此,2010年12月31日广州市第十三届人民代表大会常务委员会第三十六次会议通过了由人大自主立法的《广州市政府投资管理条例》(以下简称“条例”),从2011年6月1日起实施。条例对政府投资范围、资金来源、投入方式、决策程序、跟踪监督、违规责任等进行了规范,明确政府投资由两个部门统筹管理:一是统筹项目规模控制与决策的主管部门是发改部门,二是统筹资金预算与使用监管的是财政部门。同时明确政府投资的全流程监管:一是准备阶段强调控制规模、科学决策,建立年度投资计划与资金预算申报审批相结合的项目库管理制度,禁止“三边”(边勘察、边设计、边施工)工程,坚持“三控”(估算控制概算、概算控制预算、预算控制决算)原则;二是实施阶段强调刚性原则,建立执行进度报告制度,严肃计划与预算调整程序;三是完工阶段,强调项目后评价与资金绩效评价,完善基于审计、监察的问责机制。
  2.条例执行的基本情况。条例实施以来,规范政府投资的理念开始引起重视,2012年、2013年,市政府在年初向代表大会提交的《国民经济和社会发展计划(草案)》中统一编制了政府投资重大项目计划,在财政预算(草案)中公布了公共专项资金项目预算,迈开了政府投资走向规范化管理的重要一步。为了进一步了解条例的贯彻落实情况,广州市人大常委会预算工委组织开展了一次对条例的执法检查,检查发现条例执行情况总体良好,政府投资管理水平得到提升,投资效益得到优化,取得了一定成效,但仍存在以下问题。
  一是项目库建设有待完善,科学决策水平有待提高。项目立项、可行性研究等前期工作不够深入细致,尚未形成“全市一盘棋”的跨年度动态管理的项目库。二是项目统筹管理力度有待加强,投资总规模控制和资金平衡效果不够明显,资金使用效率较低。三是项目行政审批未严格按照条例规定程序进行,存在部分“三边”工程,部分项目审批手续倒置,部门间衔接不够到位,提交审批的资料不够明细。四是部分项目存在“三超”(概算超估算、预算超概算、决算超预算)现象,资金预算执行率有待提高,预算调整不够规范,竣工结算完成率较低。五是项目信息公开、公众参与程度有待提高。
  三、规范政府投资行为,加强政府投资预算管理的建议
  新形势下,经济转型升级向纵深推进,社会民生投入需求不断加大,给政府投资的全面性和规范性提出了更高的要求。政府投资应立足于符合民生福利和有利于经济转型的重点公益项目,并根据经济发展不同阶段做好轻重缓急安排,为此提出以下建议。
   1.加强制度建设,尽快制定条例的实施细则。条例第三十一条规定“市人民政府应当依据本条例,制定政府投资管理办法或实施细则。”建议发改部门加强各部门的统筹协调,尽快制定实施细则,把近两年来各部门,特别是审计、监察等部门在政府投资项目建设管理中发现的问题纳入细则加以防范。
  2.加强项目全市统筹管理力度,明确部门职责分工,增进部门间沟通协调。条例虽然明确了发改和财政部门分别负责项目计划与预算的总统筹,但具体工作分工和操作程序需要进一步规范。各职能部门应以大局为重,加强与统筹部门的沟通协调,服从投资总规模控制和资金总平衡的要求。
  3.完善政府投资项目库建设,减少临时动议项目。一方面,建立多层次的项目库网络:一是职能部门层面的基础项目库,它是各职能部门根据职责建立起来的系统内的项目库,以各职能部门完善基础工作为前提建立起来;二是发改部门层面的项目库,它是统筹全市项目的库(包括发改部门自身和其他职能部门按年度项目申报要求申报的项目);三是财政部门层面的资金项目库,重点是纳入预算管理的全市性项目库。另一方面,建立动态管理的项目库。项目从准备、分析研究到入库是一个长期的过程,要实现科学决策,有必要建立预备库和正式库两个不同阶段的库,才能真正实现项目轻重缓急的有序安排。此外,对一些确有必要的临时动议项目(现阶段完全排除临时动议并不现实),也要提出规范性要求,设立必要的“门槛”,如动议主体、动议基本条件、动议程序等。
  4.严格执行项目审批程序,规范各审批环节要求。政府投资的公益性特征决定其项目需要经受多环节多层级的审批,审批环节有必要的顺序要求,如可行性报告审批需要以规划、用地、环评等行政审批为前提,概算评审需要以可行性批复为前提,若审批手续倒置必然影响项目建设的科学性,甚至影响项目的安全性。因此,政府相关职能部门应严格规范审批要求,在认真遵守审批程序规定的前提下,可采取并联审批等方法简化审批手续,将项目把关与提高行政效率有机结合起来。
  5.加强项目跟踪监督,加大审计监察力度。审计、监察及各政府职能部门在相关项目单位定期报告执行进度基础上,有重点有针对性地开展项目监督检查工作,对存在问题及时纠正,依法处罚。要严肃计划与预算调整的程序,未经法定程序,不得随意调整。
  6.强化绩效考核,完善项目后评价和绩效评价制度。一是健全目标管理,对提出资金需求的单位设立绩效目标,在预算批复和下达投资计划时一并明确;二是完善评价机制,包括评价标准、评价方式、信息化管理等;三是加强绩效督查,及时跟踪各单位绩效落实情况,并适时公开;四是将绩效目标完成情况与下年度资金安排挂钩,资金优先安排绩效完成好的项目。
  7.加大公众参与力度,建立政府投资项目社会监督机制。认真总结推广群众参与政府投资的有效方式,让群众参与项目投资研究、项目建设和绩效评价的全过程,以公开透明促进项目规范建设,真正体现政府投资项目的公益性目的。
  8.探索创新监督方式,发挥人大及其常委会持续监督的作用。一是继续完善代表大会对年度投资计划(项目草案)和预算草案的审查批准模式,在细化编制要求基础上,创新审批方法。如2014年广州市首创代表大会12个区(县级市)代表联组分组审议市本级1个政府投资项目和1个部门预算的尝试值得期待及总结推广。二是全面总结预决算的工作实践,以工作创新带动制度创新,制定《广州市全口径预算决算审查监督办法》,从制度上保证人大对政府及预算工作的监督落实到位。