国有资本经营预算编制监督工作浅议<br>

来源:徐颖珊  2014-08-07 浏览字号:

  2008年底召开的中央经济工作会议提出,“深化预算制度改革,实现政府公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算有机衔接”,明确了政府全口径预算管理的范围和内容。党的十八大提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”,这意味着今后政府花的每一笔钱都要受到人大的审查和监督。人大开展全口径预决算监督工作将进入新的历史阶段,国有资本经营预算编制情况的监督工作逐步纳入全国人大和地方各级人大的议事日程,作为全口径预算组成部分的国有资本经营预算的监督工作重要性日益凸显。笔者参与了广东省2013年省级国有资本经营预算首次提交省人大会议审议和批准的有关工作,略有体会,现将所学、所思、所感作分享。
  国有资本经营预算的概念
  准确理解和把握国有资本经营预算的概念,是国有资本经营预算编制与执行情况监督工作的基础。国有资本经营预算是指国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算。国有资本经营预算收入主要包括从国家出资企业取得的利润、股利、股息和国有产权(股权)转让收入、清算收入等,支出主要用于对国有经济和产业结构调整以及弥补一些国有企业的改革成本等。此概念中有3个需要仔细识别的关键点。一是“国家以所有者身份”。该表述起到重要的定位作用,将国有资本经营预算与其他三种预算区别开来。大部分国有企业都是国家为出资人和控股人,我国作为人民当家作主的国家,人民就应当是国有资本收益的所有人,国家代为管理国有资本收益的收取支配,取之于民用之于民。二是要“依法”,开展国有资本经营预算编制、支出、执行、监督等一系列过程也必须依法进行。2008年出台的国有资产法第六十条规定“国有资本经营预算按年度单独编制,纳入本级人民政府预算,报本级人民代表大会批准”,为国有资本经营预算提交人大审查奠定了法律基础。三是“国有资本收益”的收支范围与公共财政预算以税收收入为主要来源是明显区分开来的。从经济科目上来看,分为费用性支出、资本性支出和其他支出。从功能科目的项目来看,主要用于企业兼并重组、国有经济和产业结构调整、企业改革脱困补助、重大科技创新、重大节能减排、境外投资与对外经济技术合作、安全生产保障能力建设、新兴产业发展、其他国有资本经营预算支出等。
  广东省国资经营预算编制情况监督工作概况
  2009年,广东省制定了《广东省省级国有资本经营预算试行办法》,规定了省级国有资本经营预算的收支范围、编制、执行以及监督国有资本经营预算编制监督工作体会和绩效评价等。当年省财政厅结合全省实际情况,报经省人大常委会办公厅同意,并经省政府批准,省级国有资本经营预算从2010年开始试编3年。2013年省级国有资本经营预算首次纳入省级预算报告并报省人大审批,标志着广东省国有资本经营预算制度正式建立。
  从人大监督的角度看,国有资本经营预算编制工作开展时间较短,观念上有待进一步提升,做法上存在改进空间。
  国有资本收益管理缺少法制化、规范化。一方面,国有资产法仅原则规定,国有资本收益应当编制预算提交同级人大审批,但没有具体落实细则;另一方面,预算法正在修改,对于探索之中的国有资本收益编制及其监督工作如何开展,缺少明确的法律规定。为了进行规范管理,2007年至今,国家主管部委先后下发了《财政部国资委关于印发〈中央企业国有资本收益收取管理暂行办法〉的通知》,《财政部关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》,《财政部关于扩大中央国有资本经营预算实施范围有关事项的通知》等文件,指导各地开展国有资本经营预算编制工作,但是法律效力不足。
  国有资本收益上缴比例偏低,地方国有资本收益规模较小且不均。广东省的国有资产有较为雄厚的家底,2012年12月底,全省国资监管企业资产总额达到26,159.39亿元,归属于母公司的所有者权益总额6,041.15亿元,分别增长12.2%和11.9%;全年实现营业收入10,461.83亿元,增长6.6%,国有经济总体呈现出稳中有进的发展态势。与上述国有资产规模很不相称的是,提交省人大会议审查和批准的省级国有资本经营收入仅为17.85亿元,在2014年审查省级国有资本经营预算报告时,有省人大代表惊讶国有资产收益上缴财政金额竟如此之少,甚至有代表说,广东28个省属国企年缴财政17.85亿还不如卖了。出现这些声音的重要原因之一就是国有企业上缴财政比例偏低。省级国有资本经营收益主要来自省国资委以及其他履行出资人职责的机构直接履行出资人职责的企业的利润收入、股利股息收入和产权转让收入,作为占比最高的利润收入是企业净利润按法定进行扣除后,国有独资企业按企业类型分0~10%的比例上交,上市公司则按照股东大会规定决定上缴比例。省级国有资本经营预算规模小,2010年至2012年试编期间每年收益不到20亿。
  现在国有资本收益的支出仍多用于国有企业本身,未能体现国有资本人民受益的普遍性。如上所述,“国家以所有者身份”是理解国有资本经营收益的关键所在。我国是人民当家作主的人民民主专政的社会主义国家,人民是国家的主人,国有资本收益理所当然应该用于人民,更确切地说,应该用于非盈利性公益事业。虽然国有企业改革尚未完成,需要经营收益继续用于企业改革脱困,企业再生产,但是国有资本经营收益的支出用于社会保障、基础教育、医疗卫生、社会救济等民生方面的比例还是应该逐步提高。
  国有资本经营预算编制不够细化。目前省级国有资本经营预算编制工作仍处于初期探索阶段,按照财政部报全国人大的报表格式仅按预算功能科目编列,列出了预算数、执行数以及执行进度比例,没有在科目下细化具体使用项目,支出项目过于笼统。对于目前的编制形式,省人大代表在审查2013年省级国有资本经营预算时也提出,预算草案太粗糙,不够细化,看不懂,仅列出教育1,456万元,文化体育传媒12,759万元等支出情况,没有细化说明,代表们无从审查。
  国资经营预算编制与执行情况监督路径
  十八大报告提出要建立全口径预决算监督,如何做好国有资本经营预算编制与执行情况监督工作是摆在我们面前的新课题、新挑战。应当从以下几个方面着手。
  加快建章立制进程,完善法律法规制度。建立和完善国有资本经营预算制度,需要强有力的法律保障并在其中明确国资委的功能定位、管理模式以及与财政部、发改委、社保基金理事会等相关利益主体的权责利关系,明确国有资本经营预算的性质、地位以及编制、审批、调整和监督的相关规定,细化预算编制的时间、内容和程序,加大力度惩处违反预算法律法规的行为。
  提高国有资本经营收益支出纳入公共财政预算、社保基金预算比例。按照取之于民、用之于民原则,逐步提高国有资本收益上缴比例,提高国有资本经营收益支出用于民生事业比例,并明确其纳入公共财政预算、社保基金预算的资金比例,或者固定或者随国民经济增长而增长。同时,应将所有国有资本依法依规全部纳入国有资本经营预算范围及各级人大的预算监督范围,实现全覆盖,确保全部国有资本规范管理、统一监督。
  实现国有资本经营预算编制公开透明。推进政府预算透明度制度建设,真正做到公开理财、民主理财。提高国有资本经营预算公开信息的易读性,增强预算报告的亲和力与魅力,增加相关信息公开渠道。督促各相关部门建立规范的财务制度,健全管理制度,使公开的预算信息更规范、清晰,详细程度逐步提高。
  充分发挥人大代表的监督作用。人大代表中有不少是注册会计师、会计师、会计师事务所合伙人以及企业管理者,对资本经营收益资产负债状况、所有者权益状况十分了解,熟悉企业收益状况。应充分发挥这些代表的专业特长,对国有资本收益预算进行深入细致的审查。以省人大代表为例,具有会计师、注册会计师职业资格的代表就有7名之多,可以考虑在大会期间,组织有这样经历背景的代表集中成立临时国有资本经营预算审查小组,对国有资本经营状况、收益状况、使用状况等预算编制进行集中审查;在年度预算执行中,组织省直财经预算小组代表和部分对国有资本经营预算执行情况感兴趣的代表视察和调研国有资本预算执行情况,监督国有资本预算执行。
  建立对国有资产经营预算执行的绩效考核机制和绩效评价指标体系。建立健全国有资产经营预算执行相关部门的预算公开问责机制,并将其纳入相应的政绩考核体系中。建立健全国有资产经营预算执行绩效评价指标体系,通过结果导向的绩效评估确保国有资产经营收益的资金使用效率。
  (作者单位:广东省人大常委会预算工委)