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关于检查《中华人民共和国科学技术进步法》和《广州市科技创新促进条例》实施情况的报告

广州市人大常委会教科文卫工委

时间: 2018-06-30 来源:教科文卫工委 【字体:

根据市人大常委会2016年监督工作计划,6月至9月,常委会组织开展了《中华人民共和国科学技术进步法》(以下简称《科技进步法》)和《广州市科技创新促进条例》(以下简称《科技创新条例》)实施情况的检查。现将检查情况报告如下:

一、执法检查工作的基本情况

《科技进步法》于1993年7月制定,2007年12月进行修订;《科技创新条例》于2012年制定,2013年7月起施行,这两部法律法规为我市科技创新工作发展提供了有力的法律保障。今年,我会对这两部法律法规实施情况开展检查,旨在进一步促进创新驱动战略实施。

    今年6月至9月,常委会成立执法检查组开展了一系列调研和执法检查活动。一是广泛征集意见建议。在广州人大网上公开征求社会各界的意见;组织科技专业小组代表到人大代表社区联络站征集公众对“万众创新”环境的意见建议;召开3场征求意见座谈会听取创新型企业、院校、科研院所、科技人员、人大代表和政府有关部门的意见建议。督促开展自查和调研各区有关情况。督促市科创委、市工信委、市金融局等有关部门进行自查;发函给区人大常委会了解各区相关工作情况;三是实地调研。组织代表深入科技园区、孵化器以及科技企业开展实地调研,了解科技创新工作实际情况。四是开展产学研协同创新重大专项资金管理使用情况的专题调研,了解产学研协同创新情况。五是执法检查组开展集中执法检查。分三组到众创空间、科技金融服务机构、科技企业等实地检查法律法规实施情况,并召开座谈会听取市政府及相关部门的汇报,全面了解我市科技创新工作情况。

    二、我市实施《科技进步法》和《科技创新条例》的情况

    从执法检查的情况看,市政府及相关部门及时制定配套政策,努力推动法律法规实施,总体情况良好。

(一)加大政策支持和财政投入力度,实施创新驱动发展战略。我市以建设国际科技创新枢纽为目标,把科技创新作为城市发展的主导战略,高端谋划,强势推进。2015年工业高新技术产品产值8420.56亿元,占规模工业总产值比重45.1%。一是加强顶层设计。构建“1+9”科技创新政策体系,涵盖增强企业创新能力、推进科技成果转化、完善科技创新平台、吸引科技创新人才、加强科技金融等方面。二是实施财政科技经费倍增计划。全市财政科技投入逐年增长,计划到2017年全市地方财政科技经费达到108亿元,在2013年基础上实现倍增。2015年市本级财政科技投入33.32亿元,占一般公共预算支出比例达到4.88%,达到《科技创新条例》规定的“超过3%”的要求。

(二)突出企业创新主体地位,提升自主创新能力。注重培育高新技术企业,2015年高新技术企业新增263家,总数达到1919家。13家创新型企业被《快公司》评为2015年中国最佳创新公司50强。一是引导企业设立研发机构。制定支持企业设立研发机构的实施办法,2015年市级以上企业研发机构达1102家。二是加大财政补助力度。重点加强对中小企业、创新标杆企业的扶持,2015年市区两级财政共给予1326家企业研发经费补助9.51亿元。引导和督促国有企业技术创新,2015年对48家市属企业发放研发补助8436万元,将监管企业自主创新能力建设工作列入企业负责人年度及任期考核范围并与薪酬挂钩。三是成立广州产学研协同创新联盟。实施产学研协同创新重大专项,2015年支持项目289项,经费达3.46亿元

(三)加快创新载体建设,打造全链条科技企业孵化体系。推进建设科技创新要素聚集、服务专业的创新载体建设,推动大众创业、万众创新。一是实施科技企业孵化器倍增计划。目前全市已有科技企业孵化器160家,孵化面积超过700万平方米,其中国家级孵化器18家,力争2016年与2014年相比,实现孵化器数量、面积和在孵企业三个倍增。二是加强众创空间建设。制定支持众创空间发展的若干办法,对众创空间建设运行给予财政补贴,涌现出科创咖啡、羊城同创汇、YOU+社区等70多家各具特色的众创空间,23家获批纳入国家级孵化器管理支持体系。三是支持新型研发机构建设发展。合作组建中科院广州生物医药与健康研究院、中乌巴顿焊接研究院、清华珠三角研究院等开放型科技创新平台,省级新型研发机构达44家。

(四)加强科技创新服务,促进科技成果转化。畅通科技成果转化渠道,完善科技成果转化激励机制,加快推进科技成果转化应用。一是加强促进科技成果转化的服务。健全科技成果、知识产权归属和利益分享机制,扩大高校和科研机构成果转化自主权,落实科技成果完成人(团队)的成果转化收入比例不低于70%的政策;开展国际科技交流合作,拓宽国际科技成果转移渠道,与美中硅谷协会签订合作协议,促成对外合作项目91项;发放科技创新券,支持企业及创客购买各类科技创新服务。二是发展科技金融推动成果转化。引导和促进金融业、证券业、创业投资等各类金融资本与科技成果有效对接,在全国率先开展了财政资金参股设立产业投资基金、创业投资基金、孵化基金和产业直投工作;积极发展科技信贷,为约600家企业提供银行授信80亿元;积极发展和利用多层次资本市场,至6月30日广州市新三板挂牌企业227家,总融资金额51.47亿元。

(五)实施知识产权战略,提升专利创造能力。强化知识产权保护和服务,推动专利创造、交易和运用。一是专利申请和授权量不断提高。2016年1至6月全市专利申请量41468件,同比增长69.9%;专利授权量19117件,同比增长10.0%。组织推荐国家专利奖7项,广东省专利奖25项。二是支持专利技术产业化。2015年扶持60个项目资金2030万元,企业累计实现销售收入114.4亿元。促进专利技术交易,具有挂牌、交易、竞价等功能的交易平台正式上线使用。三是不断改善知识产权保护环境。广州知识产权法院以及一批重大项目落户广州,建立健全了与司法、公安等跨部门执法协作机制,“十二五”期间共处理专利行政案件4989件,年均增长30%以上。

(六)强化人才机制建设,推动科技人才集聚。制定出台人才“1+4”政策文件,努力形成梯次衔接的科技人才体系。一是推动创新领军人才队伍建设。加大创新领军人才引进扶持力度,推行人才绿卡制度,对符合条件的人才在户口迁移、居住证办理、医疗保障、配偶安置和子女入学等方面提供便利和优待。截至2015年底,“千人计划”入选者172人,“万人计划”入选者42人,创新创业领军人才78名。实施“珠江科技新星”专项,累计培养超过500名青年科技带头人。二是搭建留交会海内外人才引进交流平台。打造中国留学人员广州科技交流会“中国海外高层次人才交流的第一品牌”,促进留学人员、科技和创业项目、风投创投机构等集聚交流,达成合作意向。三是落实创新科技人员职称评价政策。将科技成果转化产生的实际效益作为职称评定的重要依据,可在3年内保留其原有身份,与原单位其他在岗人员同等享有参加职称评聘、岗位等级晋升等方面的权利。

三、存在的主要困难和问题

我市实施《科技进步法》和《科技创新条例》及相关政策取得了较为明显的成效,但科技创新工作仍然存在一些薄弱环节,主要有以下几个方面:

    (一)部分政策需要进一步优化调整。一是部分政策有待更加合理化。部分企业反映,目前很多科技创新企业研发人员以年轻人为主,鼓励其进行职称评定的激励措施不足,其参与职称评定的积极性不高,在民营企业尤为突出。但一些科技项目申报将研发人员职称列为评审内容,一定程度影响了部分有创新能力的企业进行申报。还有一些科技项目申报程序有待简化,目前申报需提交的资料多、提交时限紧,其中有些要求没有很好兼顾企业实际情况。例如,有很多企业反映申报产学研协同创新重大专项需在每年4月前提交企业审计报告,而各企业审计报告完成时间有所不同,往往因不能在4月前提交审计报告而导致无法进行申报,也没有补充提交资料的机制。二是部分扶持政策的精准度有待提高。有意见反映,轻资产科技创新企业在融资方面缺少政策支持,企业融资较为困难。另外,落实国家提出的科研经费管理松绑的相关政策细则需加快制定实施,关于科研项目资金的差旅会议、设备采购、劳务开支等方面的政策规定需完善和细化。

    (二)财政科技经费管理使用不够科学。一是对科技经费统筹协调力度有待增强。我市已实施财政科技经费倍增计划,财政科技经费大幅增加,但财政科技经费使用上条块分割,市、区两级投入参差不齐,市本级财政分别由有几个部门管理使用,缺乏统筹协调,存在多渠道申报、多部门管理和重复投入的情况,导致资金使用缺少整体规划,难以发挥资金规模效应和政策引导作用。此外,一些新增财力资金到位较晚,有些在9月份以后才拨付给科技部门使用,或资金使用目标不够明确,影响了财政资金使用效率。二是补助方式有待创新。扶持资金后补助方式体现了资金使用的公平、公正、普惠和效率,发挥了市场配置资源作用,但也有意见反映后补助方式难以在企业最需要支持的时候得到扶持资金,特别是一些产学研合作项目,企业往往需要预先垫付部分启动资金,后补助资金未能达到“雪中送炭”之效。三是科学的绩效评价制度不够完善。鼓励创新、宽容失败的符合科技创新活动特点的绩效评价指标和评价体系尚未建立,科技资金的使用效益难以科学考量,资金监督工作需要加强,资金使用绩效有待进一步提高。     

    (三)全社会研发投入有待增强。一是全社会研究开发经费支出水平与经济规模不匹配。2014年我市的全社会研究开发经费占地区生产总值的比例为2.0%,落后于北京(5.95%)、上海(3.66%)、深圳(4.02%)、天津(2.96%)等城市。对社会增加研发投入的引导作用不足,据初步估算,2015年全社会研究开发经费占地区生产总值的比例约为2.3%,未能实现《科技创新条例》规定的“2.5%以上”的目标。二是企业研发投入不足。据初步统计,2015年规模以上工业企业设立研发机构的有707家,占比仅为15.2%;研究开发经费内部支出189.62亿元,远低于深圳的588.35亿元;研究开发经费投入强度为1.1%,低于深圳的2.5%;中小型科技企业的创新积极性尚未充分调动起来,研发投入仍然偏低。

    (四)多层次的科技金融服务体系尚未健全。科技金融政策仍不完善,创业投资、风险投资及科技保险等方面缺少系统的政策规定。科技金融服务不足:一是科技金融机构数量较少。武汉已有15家以上科技支行,我市仅有6家科技支行,中小微企业需要的金融服务产品不足。二是创业和股权投资企业不足。我市目前约有1300家创业和股权投资企业,约为北京的1/5,上海的1/7,深圳的1/12。风险投资公司数量较少,风险资本不足,政府的天使投资引导基金规模不大,风险资本与企业需求的供求关系不平衡。三是科技保险作用未充分发挥。由于科技保险宣传不够、产品单一、保费补贴对象范围小、覆盖面窄等原因,导致科技企业投保率仍然低,科技保险保费规模虽逐年上升,但也仅占广州市保费规模的万分之一。

(五)科技创新载体作用未能充分发挥。一是“一区多园”统筹力度不够。部分科技园区没有充分利用自身优势错位发展,甚至存在一定程度上的不良竞争,导致创新产业集聚度不高,集聚效应不明显,未能实现资金、技术、人才等创新要素的加速集聚。二是孵化器的孵化能力需要进一步加强。我市已实施了科技企业孵化器倍增计划,孵化器总量、面积均大幅增加,但科技企业孵化器服务水平仍存在不足。有些孵化器只是简单地提供场地租用,未做到提供商事服务、实验环境、创业辅导、风投引进等一站式综合服务。此外,鼓励民营资本参与孵化器建设运营的力度仍需增强。三是协同创新平台作用未充分发挥。高校、科研机构的科研成果与企业需求的对接活动效果不够明显,创新成果与产业发展的匹配不够精准。技术转移服务机构不够健全,科技成果转化的评价体系不够完备,不利于加快推进合作转化。

四、对贯彻实施《科技进步法》和《科技创新条例》的建议

    为进一步贯彻落实《科技进步法》和《科技创新条例》及相关政策,加快我市创新驱动发展战略实施,执法检查组提出如下建议:

    (一)进一步完善政策体系,建立充满活力的科技管理和运行机制。破除影响创新的体制机制障碍,营造良好的创新生态环境。一要根据科技企业的成长特点制定并不断优化扶持政策和激励措施。构建以企业成长为主线的全链条政策体系,遴选科技含量高、发展速度快、成长潜力大的科技创新企业进行重点扶持,培育在国内或国际同行业中具有领先地位的创新标杆企业,形成以龙头企业为引领、其他企业协同发展的产业集群。及时研究提出轻资产企业融资抵押难等问题的对策,切实解决科技企业融资难、用地难等问题。调整完善科技项目申报规定,对研发人员职称、企业审计报告、科研经费使用等反映意见较多的问题及时予以研究解决。完善科技成果处置、收益管理的相关政策,赋予创新人才更大的人财物支配权、技术路线决定权。二要加大政策宣传和实施力度。创新政策宣传方式,提高政策知晓度,建立对科技创新工作的督查机制,切实推动科技创新政策落地加强各部门协作,增强服务意识,简化办事流程,优化服务质量。

(二)注重把握创新规律,提升科技经费管理使用的科学性。充分发挥财政科技经费的杠杆作用,不断提高经费使用效益。一要加强对科技经费的统筹管理。推动科技经费使用实现统一规划、统筹审核、统筹安排,确保专项资金错位支持、领域互补。二要加快建立健全符合科技创新活动特点的资金绩效评价指标和评价体系。突破现有评价体系的局限,建立科技创新综合评价指标体系,将科技活动带来的科学价值、技术价值、经济价值、社会价值、文化价值等内容纳入评价指标。三要继续改进科技经费补助方式。进一步深化改革,充分发挥财政资金的扶持及引导作用,对意见较多的后补助方式,建议在现有的补助方式基础上,借鉴兄弟城市采取先委托银行贷款,再根据项目验收评价结果决定政府或企业偿还本金、利息的做法。

(三)加强整合创新要素,激发全社会创新活力和创新潜能。集聚并整合人才、资本、技术等创新要素和资源,形成推动科技创新的强大合力。一要有效吸引创新人才。培育引进“高精尖缺”人才和团队,探索实施更有吸引力的政策措施,重视本土人才的培育和激励,健全人才服务保障体系。加快特色产业集群建设,形成产业吸引人才,人才促进产业发展的良性循环。充分发挥创新企业联盟作用,定期举办高端论坛等国际交流活动,通过企业、人才间的沟通交流进一步激发创意和活力。二要促进科技与资本融合发展。充分发挥政府基金的引领作用,积极培育和发展创业投资,推动天使投资、科技成果转化等引导基金的设立。鼓励和引导企业加大研发投入,提升企业科技创新能力。不断完善融资服务平台建设,增加金融服务、风险投资等产品的种类和数量。积极发展和利用多层次资本市场,完善社会创业投资退出机制和风险补偿机制。三要加强技术运用能力建设。建立更加有效的工作协调机制,稳步推进“一区多园”建设,大力发展科技企业孵化器、众创空间等新兴孵化形态,强化孵化器的商事服务、实验环境、创业辅导、风投引进等方面的作用。畅通企业与高校、科研机构之间有效对接融合的平台,举办本地高校、科研机构的科技成果与企业需求对接活动,建立线上线下相结合的公共信息服务体系,提高科技成果在本地的转化率。培育完善技术交易市场,建立市场化评价定价机制,使科技成果更好地与经济对接。举办创新创业成果交易会,促成更多的科技成果在广州交易落地。

五、进一步完善相应法规的建议

(一)完善《科技创新条例》。一是进一步体现鼓励创新、宽容失败的精神。《科技创新条例》第三十七条对部分创新失败的免责情况进行了规定,但是过于笼统,可操作性不足。建议结合《广州市人民代表大会常务委员会关于促进改革创新的决定》,对宽容失败的内容作更具体的规定。二是将行之有效的政策法制化。去年,我市出台了“1+9”科技创新系列政策,在企业创新、创新生态环境、人才培养引进和激励、科技与金融融合等方面推行了一系列政策措施,对我市的科技创新工作起到了很好的促进作用,为进一步保障政策实施的连续性和规范性,建议适时将行之有效的政策措施纳入《科技创新条例》内容。

(二)完善《广州市促进科技成果转化条例》。去年,国家和省分别对《中华人民共和国促进科技成果转化法》和《广东省自主创新促进条例》进行了修订,今年国务院印发了实施促进科技成果转化法若干规定,进一步加大了促进科技成果转化的激励力度。《广州市促进科技成果转化条例》实施时间较早(2000年实施),一些规定已不合时宜。为与上位法紧密衔接,有效促进科技成果转化,建议修订《广州市促进科技成果转化条例》。

以上报告,请予审议。

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