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关于立法促进母乳喂养的议案

领衔代表:雷建威

时间: 2019-01-18 来源:广州市人大常委会 【字体:

案由:

母乳喂养对母婴健康有极大益处,其对婴儿的身心健康的影响更是惠及终生。坚持和推广母乳喂养,是保障儿童身心健康发展,提升国民综合素质的重要一环。坚持和推广母乳喂养,是全社会共同的责任。

促进母乳喂养需要通过制定法律政策,调动政府、医疗保健机构、工作单位、社会和家庭的一切资源和力量,建立一个全社会共同参与的母乳喂养支持体系,为婴儿母亲们提供一个能够得到充分支持的母乳喂养环境。

对于广州,这更是一个突显文明治理水平和提升城市综合形象的举措,如果立法成功,将是国内地方立法的一大创新。

以下为我市立法促进母乳喂养的必要性:

一、提高母乳喂养率,对国民健康素质的提升和经济社会的可持续发展影响深远。

1.母乳喂养对母婴健康的好处。

母乳里含有丰富的营养物质和免疫活性物质,是任何配方奶粉都无法比拟的。母乳喂养对儿童的健康成长具有奠基性作用,对母亲的身心健康也大有益处。权威医学杂志《柳叶刀》的研究表明,母乳喂养的儿童智力水平可以提高7%,从而提高学习成绩,增加成年后的收入,同时降低成年后的超重、肥胖和糖尿病发病率。母乳喂养对母亲也有很多好处,可以降低乳腺癌、卵巢癌患病率,还可以降低抑郁程度。

2.母乳喂养对公共健康和经济发展的促进作用。

母乳喂养对全球公共健康和经济发展具有巨大促进作用,可以避免每年因未母乳喂养所导致的较低认知能力所造成的3000亿美元损伤(占全球国民收入的0.49%)。联合国儿童基金会的最新数据表明,母乳喂养每投入1美元会有35美元的回报。

二、促进母乳喂养,有助于全面二孩政策的实施,提升出生率及人口素质。

2015年,党的十八大决定实施全面二孩政策。2016年1月1日,根据修改后的广东省计生条例,二孩政策在广东全面落地。然而2016年全面二孩政策实施后,中国出生率依然不乐观。根据国家统计局公布的数据,2017年中国出生人口1723万人,比2016年减少63万。人口出生率为12.43‰,比2016年下降了0.52‰。其原因是,很多已婚已育家庭即使有生育二孩的意愿,囿于经济、人力、身体等方面的原因,只有部分人真正将生育二孩列入家庭计划内。大力提倡母乳喂养,提供母乳喂养的具体支持,可帮助家庭节省开支,提升下一代的身体素质,也有利于改善哺乳妇女的健康状况。可见,我市在立法促进母乳喂养的同时,可以达到促进二孩政策实施,提高二孩生育率。

三、中国的母乳喂养现状不容乐观。

我国《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》提出2020年母乳喂养率达到50%,《国民营养计划(2017-2030年)》提出2030年在2020年基础上再提高10%的目标。

我国重视母乳喂养,开展以接生健康、健全的婴儿和保障妇女哺乳为宗旨的爱婴医院行动,推动母婴设施建设,在促进母乳喂养方面做了大量富有成效的工作。但中国提高母乳喂养率和喂养质量仍然面临艰巨挑战。我国目前6个月内的纯母乳喂养率远远没有达到50%的目标,仅为27.6%。(说明:关于我国6个月内纯母乳喂养率,近两年没有全国统计数据,而2008年第四次全国卫生服务调查的母乳喂养率和世界银行2008年关于中国母乳喂养率的数字都是27.6%。该数据是国际上及我国普遍认可的。)

四、我市母乳喂养存在障碍。

近日,为了解本市妇女对母乳喂养的理解和意愿态度,挖掘目前母乳喂养存在的误区和阻碍点,广州市妇女联合会委托第三方机构对本市的20-50岁的已婚女士进行母乳喂养网络问卷调研,调研结果显示:

母乳喂养知识的认知情况不容乐观,59%的已婚女士不认知“三早一晚”;宝宝第一吸吮乳头应在出生后半小时以内仅有24%的正确认知;对婴儿出生第一口的食物存在28%的错误认知。

母乳喂养的相关知识大多是从“父母或同伴经验”、“自己通过书籍/网络/手机软件学习”得来的;当母乳喂养出现疑问时,主要的求助对象是“家人/亲友/同事”、“从业人员(催乳师/通乳师/月嫂/母乳指导)”。

母乳喂养的执行情况:七成左右的妈妈在产后接受过医护人员正确意见指导,在不同医院的指导下,仍有近三成的妈妈得不到正确的科普。医院主动执行“三早”的比例不到五成,并且有31%的其他因素影响导致妈妈产后没有很好地进行“三早”。72%的产妇有通乳/催乳的经历,并且其中有六成的产妇在通乳/催乳的过程中产生疼痛感。

上班对喂养情况的影响:在职妈妈会更容易放弃纯母乳喂养,45%的妈妈上班后会选择“混合喂养的方式,工作时间喝配方奶粉,早、晚还是母乳喂养”;选择背奶的人群中仅有3%的用人单位设有哺乳室,85%的背奶妈妈只能在洗手间或隐蔽无人的办公室里进行背奶,在一定程度影响了母乳喂养的执行。

关于母乳喂养的推广情况,79%的已婚女士认为政府部门有责任推广母乳喂养,64%的已婚女士认为街道、社区的母乳喂养宣传指导不够到位。

五、为促进母乳喂养,以下环节急需规范。

1.关于医疗机构的规范

虽然我国早就响应世界卫生组织和联合国儿童基金会的倡议,开展促进母乳喂养、创建爱婴医院的活动,而我国卫生管理部门也发布过规范性文件规定其创建和复核标准,但没有相关法律法规规范全市的医疗机构如何实施母乳哺养支持,及如何确保医护人员有关专业知识的更新,故有必要通过地方性法规进行规范。

2.母乳代用品销售管理

为防止奶粉等母乳代用品的不当营销,我国在1995年颁布部门规章《母乳代用品销售管理办法》,却于2017年12月13日被国家卫生计生委废止。该部门规章的废止,导致我国对母乳代用品的不当营销监管不足。

儿童营养学专家提出,母乳喂养相对于使用奶粉喂养在疾病预防等各方面有很多好处,婴儿和哺乳母亲不能得到这些好处,就是使用奶粉喂养的风险。在权威医学杂志《柳叶刀》的母乳喂养系列报告中提到:母乳代用品行业巨大并不断增长,该行业的市场销售对母乳喂养产生不良影响。可见,必须尽快通过地方性立法对母乳代用品生产经营者设置更多的义务和限制。

3.母乳喂养支持行业需要创新性的立法规范。

母乳喂养支持行业就大多数哺乳妈妈都曾接触过的。母乳喂养支持行业是新兴行业,鱼龙混杂;而很多妈妈不懂得泌乳原理,存在很多错误观念,如误以为要催奶开奶才会有奶,等等。我市有必要通过地方性立法规范该行业从业人员行为,同时指导哺乳妈妈不会被不良母乳喂养指导人员所误导;并且,可尝试建立一个母乳喂养支持组织、社区与医疗机构之间的互动的、相互促进的母乳喂养转介体系。

4.对母乳库应尝试制定全国首创性的立法进行规范。

母乳库,是为特别医疗需要而选择、收集、检测、运送、储存和分发母乳的设施。母乳库收集的母乳都是用于早产儿、危重病儿的临床救治和科学研究,母乳库的建立对于早产儿、危重病儿的救治作用重大。中国第一个母乳库由广州妇婴医院于2013年建起,之后省妇幼保健院也建了自己的母乳库,这两个母乳库都建在医院,是为满足医疗需要而建,目前这两个母乳库经费不能获得保障,只能通过民间筹措等方式进行。因为母乳库的运营、维护确需不少资金,而母乳是免费采集、无偿使用,我市母乳库面临的问题是:一方面,急需政府对其建设运营提供资金支持;另一方面,需要对其建设及维护管理进行立法监管。

案据:

2018年9月,广州市妇女儿童工作委员会委托广州市人大代表、广东诺臣律师事务所律师雷建威组建“广州市母乳喂养立法调研课题组”开展关于促进母乳喂养的立法调研。期间,课题组先后在本市、海口及北京进行调研,听取了儿童科学研究人员、母乳指导行业专家、母乳代用品生产经营者以及支持母乳喂养的相关公益组织的意见,并委托第三方机构开展了本市母乳喂养情况的问卷调查。在上述工作的基础上,起草了《广州市母乳喂养促进条例(征求意见稿)》,并就此邀请条例涉及的行政相对人、相关行业的专家、法律专家、部分人大代表及政协代表召开了五次座谈会,以及向条例涉及的相关政府职能部门征询意见并收到回函。最后,形成本议案及《广州市母乳喂养促进条例(草案)》。

一、我市制定母乳喂养促进的综合性地方性法规的可行性

(一)国家立法现状

通过对现行全国或地方性的法律法规检索可见,对于促进母乳喂养,我国并没有制定专门性的法律法规形成保障体系。属于保障母乳喂养方面的仅有的少量法律法规条文散见于《中华人民共和国母婴保健法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国广告法》、《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国女职工保护条例》、《中华人民共和国母婴保健法实施办法》、《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》,其规范的范围主要包含三方面:一是规定医疗机构应当提供母乳喂养技术指导及为住院分娩的产妇提供必要的母乳喂养条件。二是关于规范母乳代用品销售管理,包含:医疗保健机构禁止宣传;包装标签标明母乳喂养的优越性;母乳代用品生产销售者对医疗机构禁止相关促销行为;禁止发布声称全部或者部分替代母乳的婴儿乳制品、饮料和其他食品广告。三是关于劳动保护方面的规定,包括:孕产期、哺乳期的产假时长及用人单位对哺乳时间保障。

(二)地方立法现状

我省或市对母乳喂养的相关地方立法很缺乏,我省相关立法仅有涉及支持母乳喂养方面的政府规章性规定,分别规定劳动权利保障、哺乳期女职工的劳动保护及用人单位应提供母婴室设施。详见《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第十八条及《广东省实施<女职工劳动保护特别规定>办法》第十六条、第十七条、第十八条。

另外,全国各地的立法也极少涉及母乳喂养的保障及促进。2016年11月29日,苏州市政府以政府规章方式制定了《苏州市公共场所母乳哺育设施建设促进办法》,专门针对促进公共场所母乳哺育设施建设,保障妇女在公共场所哺育母乳的权利。

从上述全国立法到地方立法来看,关于保障及促进母乳喂养的立法极为不足,母乳喂养的保障及促进涉及到政府、医疗机构、母乳代用品生产经营者、母乳喂养支持组织及从业人员、母乳哺育设施、用人单位等不同环节的规范,而现行的可适用于我市的法律法规规章仅有少量对医疗机构、母乳代用品生产经营者及用人单位的不完善的规范,并不能有效地保障哺乳妇女的权益从而促进我市母乳喂养率的提升。

(三)制定地方性法规的可行性

促进母乳喂养的相关事项不属于必须制定法律的事项,是可以制定地方性法规进行规范的,依据为《中华人民共和国立法法》第七十三条规定:“地方性法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外,其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的,省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要,可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后,地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效,制定机关应当及时予以修改或者废止”。

二、我市进行促进母乳喂养立法的思路和应规范的内容

妇女因未获得母乳喂养所需的支持而影响母乳喂养意愿,通常反映在以下这些方面:产假保障不足;由于卫生服务提供者的知识和技能不足,妇女通常无法获得正确的信息或足够的支持;妇女对于母乳喂养的决定很大程度上受到家庭、社区和文化传统的影响,须在家庭、工作场所和社区创建新的准则给予妇女相关母乳喂养的支持;母乳代用品行业巨大并不断增长,该行业的市场销售对母乳喂养产生不良影响。因此本市立法规范的范围应涉及与促进母乳喂养相关的各个环节,包括:政府、医疗机构、母乳代用品生产经营者、母乳喂养支持组织及从业人员、母乳哺育设施、用人单位等。

依据《中华人民共和国母婴保健法》《中华人民共和国母婴保健法实施办法》等法律法规,结合本地的成功经验做法,并参考和借鉴世界卫生组织的有关公约及其他文件、措施,国家卫生部门的规范性文件,及苏州等地的立法经验和实际做法,我市立法应规定以下内容:

(一)关于母乳喂养的倡导

1.关于哺喂权利的规定,明确规定坚决支持母亲进行母乳喂养的权力,任何单位或者个人都不能干涉,也不能歧视,使妇女不会因为其他人的干扰而不能选择纯母乳喂养。

2.关于喂养时长的规定,世界卫生组织的要求提出纯母乳喂养六个月,甚至更长时间,而社会上很多人会给母亲干扰,导致很多母亲因为不能得到足够的支持,而不能把母乳喂养坚持下去。本市立法中应坚定地提出要保障六个月的母乳喂养时长。

(二)通过规范医疗机构管理促进母乳喂养

1.关于爱婴医院的规划、建设及管理规范。我国早就响应世界卫生组织和联合国儿童基金会的倡议,开展促进母乳喂养、创建爱婴医院的活动,而我国卫生管理部门也发布过规范性文件规定其创建和复核标准,本市立法可根据世界卫生组织的关于促进母乳喂养成功的十项措施,及我国卫生管理部门的规范性文件,结合有关实际情况,制定相关条文。

2.对“首次哺喂”及“限制母婴分离”加以明确规定。以往某些医院可能会随意地要产妇停母乳加奶粉,导致产妇在医院被干扰了母乳喂养。关于婴儿出生后首次哺喂,提倡医护人员婴儿出生应该在第一时间,基本的清洁做完之后,马上送到妈妈身边来,并由医护人员指导其尽早开始母乳喂养。另外,现在还有一些医院婴儿出生后是母婴分离的,影响了母乳喂养。所以在本市立法中必须明确限制母婴分离。

3.鼓励医疗机构设置哺乳咨询门诊,也提出对医疗机构配合母乳喂养给予哺乳妈妈安全用药的要求。现在常发生哺乳妈妈或者婴儿小病都会影响母乳喂养中断,因此医疗机构很有必要开设母乳咨询门诊,给妈妈科学建议,而且给予安全用药。

4.规定医疗机构及医护人员的禁止性行为。包括:没有医学指征,医疗机构不能推荐用母乳代用品;禁止给母乳喂养的婴儿使用奶瓶、人造奶头或使用橡皮奶头作安慰物;禁止医护人员向孕妇和婴幼儿家庭推销宣传母乳代用品,或将母乳代用品提供给孕妇及其家属。目的是把这种理念在医护人员中加以强调。

(三)母乳代用品生产经营行为规范

本市立法可参考我国曾在1995年颁布了部门规章《母乳代用品销售管理办法》(已失效)中部分条文重新作出规定。对母乳代用品销售行为应规范的包括:对母乳代用品包装上的标识提出要求,不得宣传奶粉接近母乳甚至超过母乳;对母乳代用品的销售提出禁止性要求;告知义务,让奶粉销售者在销售时更明确地告知母乳喂养的好处。另外,为严格规范有关生产经营者,本市立法对母乳代用品生产经营者未按规定进行标识、违反禁止性行为等规定了相关法律责任。

(四)关于规范母乳喂养支持组织及从业人员的创新性规定

1.我市立法应涉及五个方面:对母乳喂养支持行业的规范;鼓励设立母乳喂养支持组织;建立医院与母乳喂养支持组织之间的转介体系;明确规定该行业经营者的义务;关于从业人员义务性规定。

2.严格规范母乳指导行业经营者及从业人员的义务,同时,可使哺乳妈妈们知道一些母乳喂养所涉及科学观念,并指导她们避免受不良母乳喂养指导人员误导。

3.关于母乳喂养转介体系的规定,母乳喂养指导行业是一个新兴行业,其与医疗机构之间需要有一个互动的转介体系。医院管看病,不负责出院后母乳喂养的具体事情,应该交给社区或母乳喂养支持组织,但是社区及母乳喂养支持组织的母乳喂养指导在服务过程中也会发现客户确实存在乳腺等疾病的可能,可以建议客户找医生帮助,从而再转介给医院。希望能通过本市立法,倡导建立社区及有关支持组织的母乳喂养指导人员与医疗机构之间互动的转介体系。

(五)对母乳哺育设施的建设维护等进行规范

1.关于母乳库的相关规定是全国首次立法。本市立法应规定母乳库由政府负责建设,并确保母乳库维护、运营所需的资金,确立母乳库母乳无偿使用的原则,确保母乳库运营及母乳捐赠健康有序。

2.本市立法应对母婴室进行规范,明确规定了哪些场所必须设母婴室,不建会被追究法律责任。另外,应通过立法确定母婴室的政府监管部门是谁。

(六)关于用人单位对女职工哺乳提供的保障

这方面的规定体现在:哺乳假期保障、妇女职工劳动保护特别规定、爱心妈妈小屋及对用人单位禁止性规定。主要将已有的在《母婴保健法》、《妇女权益保障法》、《妇女职工劳动保护特别规定》、《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>》中的法律条文综合列出。并可在立法中提倡广州市总工会已参与的,由全国总工会在全国各地推行的爱心妈妈小屋的做法。

如上所述,广州制定母乳喂养促进的地方性法规具有必要性、合理性和可行性。我市应尽快研究制定专门的地方性法规促进母乳喂养,建立一个完整的母乳喂养支持体系,切实保障哺乳妇女的权益,提升广州的文明治理水平及城市形象。

方案:

我市应尽快制定促进母乳喂养地方性法规。特草拟《广州市母乳喂养促进条例(草案)》,提请审议

 

 

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