林淑菁

　　一、事由

　　党的十九大报告提出“幼有所育”并将其纳入保障和改善民生的重要内容。党的二十大报告提出“建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本。”二十届中央财经委员会第一次会议进一步强调“要建立健全生育支持政策体系，大力发展普惠托育服务体系，显著减轻家庭生育养育教育负担，推动建设生育友好型社会，促进人口长期均衡发展。”推进普惠托育服务体系建设是党的十九大、党的二十大、二十届中央财经委员会第一次会议精神的体现。

　　我国的生育率在逐年下降，2023年我国成为全球生育率最低的国家之一。据相关机构统计，我国总和生育率跌至1.09，这意味着每个育龄妇女平均只生育一个孩子，远远低于维持人口稳定所需的2.1更替水平，这个数据给我国的人口老龄化和劳动力短缺问题带来了更加严峻的挑战，对经济社会发展造成了巨大的压力。“一老一小”是每个家庭最关心的对象，也是民生政策最关切的群体。我市在一老“老有所养”方面的政策及服务体系已十分完善，而在一小“幼有所育”特别0-3岁婴幼儿的托育服务方面的政策及服务体系则存在短板。

　　笔者长期关注0-3岁婴幼儿托育问题。笔者在2020年1月第十五届人民代表大会第五次会议上提出20202208号建议《关于在社区设立托儿所解决0-3岁幼儿保育托管问题的建议》后，政府相关部门对此十分重视，明确了0-3岁幼儿托育机构的具体监管部门是卫生健康委员会，市卫生健康委员会综合市市场监管局及各区政府会办建议，我市在3岁以下婴幼儿照护服务取得了一定的成效，政策体系基本建立、标准规范初步确立、服务供给逐步增加。2023年我市成功入选第一批“全国婴幼儿照护服务示范城市”。截至2023年11月，全市实际开展收托服务的机构共1209家，其中幼儿园468家，托儿所18家，托育机构723家，可提供托位数6.51万个（其中普惠托位数10739个），每千常住人口拥有托位数3.8个。

　　要实现“幼有所育”、“幼有善育”，普惠托育服务不仅是家庭关心的事项，也是一座超大城市必然关切的重大民生工程。2021年4月25日广东省人民政府印发的粤府〔2021〕28号《广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》要求关注“一老一小”的社会化服务，特别提出建设普惠托育服务体系，这将有利于营造工作、家庭平衡的社会环境，降低家庭照护和生育成本，提高育龄人口，尤其是育龄妇女的生育意愿，系统化解人口发展失衡的重大风险，确保经济社会可持续发展。

　　2024年1月4日，广州市人民政府常务会议审议通过《广州市3岁以下婴幼儿照护服务体系建设三年行动计划（2023—2025年）》。《行动计划》要求搭建街道婴幼儿照护服务网络、发展社区普惠托育服务。根据要求，各区、街（镇）根据本辖区0至3岁常住婴幼儿人口数量新增配置普惠托位，稳步推进“一街（镇）一普惠”婴幼儿照护服务圈，落实每个社区生活圈配置一处0至3岁婴幼儿照护服务设施。到2025年，全市所有街（镇）至少应建有1个公建民营普惠托育机构。《行动计划》对增加普惠托育供给提出了具体要求，重点关注“社区旁” “单位内” “家门口”的托育机构建设。到2025年，各街（镇）60%的社区（村）设有社区托育点，新建居住区配套托育服务设施覆盖率100%。

　　笔者之所以针对0-3岁婴幼儿托育问题再次提出相关建议，是因为笔者作为人大代表经常进社区倾听群众诉求，同时又是一名社区律师，在社区值班时了解到0-3岁婴幼儿托育是社区居民普遍关心的问题，了解到很多有生育意愿的育龄妇女打消或延缓生育意愿是因为许多家庭因难以解决0-3岁（特别是6个月-2岁）婴幼儿的托育照料问题，具体而言：

　　（一）传统祖辈带养孩子的模式难以为继。

　　受老人与父母育儿观念差异大，老人与父母经常因为育儿而发生争吵、老人年老身体健康状况不佳、或父母生育二胎三胎后老人无力照顾等因素制约，家中老人不能或不愿意帮助照顾孩子，但父母自行照顾存在明显困难。

　　（二）多数家庭为双职工家庭，时间精力有限。

　　现大多数家庭为双职工家庭，如果没有祖辈帮忙照看孩子，双职工家庭只能以聘请保姆或父母其中一方辞职的方式解决孩子的照料问题，而辞职一方大多是女性，这对于女性职工是尤其不利的，女性职工若产假期满后无法解决孩子的照顾问题，往往会影响职业规划和个人发展。

　　（三）聘请保姆照顾费用高昂，且存在不安全因素。

　　许多家长无奈之下不得不聘请保姆照顾孩子，市场上的聘请保姆费用普遍在六千至八千，对于工薪家庭是十分昂贵的费用，而且保姆虐待甚至拐卖雇主家孩子的案件时有发生，聘请保姆存在一定的安全风险。

　　（四）私营托育机构数量有限，价格高昂，质量良莠不齐。

　　目前社会上针对0-3岁婴幼儿的私营托育机构数量远不足家庭的需求；私营托育机构没有政府补贴，收费普遍偏高，对普通工薪家庭是一笔不菲的费用；而且由于在经营资质、场地环境、卫生安全等方面缺乏有效的规范和监管，故多数私营托育机构的质量无法保障，有些机构甚至存在严重的安全隐患。

　　（五）普惠托育服务供给较少。

　　大部分托位由私营托育机构供给，私营托育机构在没有政府补贴的支持下，很难持续或大规模开展普惠托育服务，且收费价格普遍超出家长的心理预期和支付能力；因此，大多数家庭倾向于选择由政府开办或主导的普惠托育服务，但这类普惠托育服务供给较少，广州市普惠托位占比仅为16.5%。

　　笔者曾到海珠区沙园街、龙凤街、海幢街、荔湾区多宝街等多个社区走访调研中了解到基层社区目前已形成成熟的日间托老模式。日间托老机构以社区为依托、政府为主导、社会力量为支撑，充分利用各类社区资源，为老年人提供多层次、多种类的日间托老服务。在坚持公益化主导的前提下，政府鼓励社会资本投资和慈善资金捐助，支持、引导社会组织参与管理。2019年5月16日，广州市民政局印发穗民规字【2019】9号《广州市支持社会力量参与社区居家养老服务试行办法》进一步丰富社区养老服务形式，完善社会养老服务体系建设。基层社区形式多样、日臻完善的养老服务模式为社区普惠托育服务提供了有益参考和借鉴。

　　“老有所养”“幼有所育”是中华民族自古以来的追求，建立健全普惠托育服务，解决0-3岁婴幼儿的托育服务问题是切实关系民生福祉，促进社会公平正义的重要举措,有利于鼓励生育意愿，促进我国人口长期均衡发展，也有利于发展婴幼儿托育服务产业、推动经济发展。

　　二、建议

　　为更好推进实施《广州市3岁以下婴幼儿照护服务体系建设三年行动计划（2023—2025年）》，尽快推进落实在我市每一街（镇）并逐步推进到在每个社区、村居设立普惠托儿机构解决0-3岁婴幼儿（尤其是6个月至2岁的婴幼儿）托育服务问题，满足人民群众对婴幼儿托育服务的需求。为此，笔者提出如下建议：

　　（一）以行政街道、镇、社区为单元，构便民、普惠托育服务网络。

　　首先是尽快推进落实在每一个行政街道、镇至少建立一所普惠托育机构，逐步推进到每一个社区（村居）至少建立一所0-3岁婴幼儿（尤其是6个月至2岁的婴幼儿）普惠托育机构，由社区提供一定规模的场地，政府财政支持与市场企业运作相结合，通过优惠措施鼓励社会力量广泛参与经营运作。建议普惠托育机构的选址在：社区居民步行不超过15分钟即可到达，便于父母上下班途中到托育机构接送孩子。

　　（二)政府相关部门出台文件，解决托育机构用地问题。

　　参照2016年11月9日广州市民政局、市国土资源和规划委员会、市住房和城乡建设委员会、市环境保护局、市公安消防局联合出台的穗民【2016】352号《涉及利用既有房屋举办养老机构许可手续指引》，按“一老一少”的政策，托育机构也采用同样的政策，多个政府部门联合发文保障托育机构场地。

　　笔者认为，0-3岁婴幼儿托育机构场地主要以“安全、卫生，便民、普惠”为宗旨；托育机构可以根据场地条件，合理确定收托婴幼儿人数规模，并配置有相应资质的综合管理、保育照护、卫生保健、安全保卫等工作人员，保育人员与婴幼儿的比例应当不低于：6-12月的乳儿班1∶3，12-24月的托小班1∶5，24-36月的托大班1∶7，18个月以上的混合班1∶6；托育机构场地100至300平方范围即可，0-3岁婴幼儿更需要的是生活照料、保障其“吃、喝、拉、撒、睡”等生理需求，无须太多活动空间和娱乐益智设施。

　　（三）借鉴日间托老模式，建设普惠托育机构

　　参考2019年5月16日广州市民政局印发的穗民规字【2019】9号《广州市支持社会力量参与社区居家养老服务试行办法》，发挥社会力量和市场机制作用，让社会力量成为普惠托育服务的主体，进一步增加优质普惠托育服务供给，围绕婴幼儿家长的普惠托育服务需求，大力建设具备全托、日托等功能的社区嵌入式普惠托育机构，满足婴幼儿家长就近就便托育的需求；进一步落实金融、土地、规划、税费、补贴等扶持政策，扩大社会力量参与，加快培育发展一批大型化、连锁化、品牌化普惠托育服务机构。

　　（四）加大财政保障力度，设立财政专项支出 ，专款专用 。

　　建议市财政局出台相关补助政策，强化财政资金保障，将普惠托育服务机构建设资金纳入预算，专项列资，专项拨款，专款专用。加强与主管部门、托育机构等沟通对接，积极调整优化支出结构，加大资金统筹保障力度，全力支持各项政策落实落细，切实在政府财政投入上解决0-3岁婴幼儿无人照护的民生保障短板难题。

　　（六）坚持收费普惠，高质量持续发展普惠托育服务。

　　（七）收费应坚持普惠收费，让广大群众特别是工薪双职工家庭经济能力可以承受，调研中居民反映的收费可接受程度普遍在每月3000元以下。普惠是国家之方向，亦是民心所向，而普惠对于家长核心就是价格亲民，对于企业来说难点就是用地成本和工资成本。目前要化解矛盾，可以参照幼儿园的补贴方向，对企业有用地支持，运营有生均补贴，家长也有学费优惠，实现普惠托育服务的高质量持续发展。