邹戈

　　当前我国的社会和经济迅猛地发展，随之而来的是人口老龄化问题的严重加剧。伴随社会的老龄化和空巢化，生活无法自理的老人和空巢老人越来越多。2016 年，广州市开展居家和社区养老服务改革试点为契机，专门开展老年人服务需求调研，通过入户调查和实地访谈，对全市1025名老年人进行了普查，发现33.3%居家养老的老人需要助餐配餐服务，且位居需求首位。为此，广州市委、市政府将“长者饭堂”纳入市委全会报告、政府工作报告和十件民生实事，以保障孤寡、独居特殊人群需求为重点，与全市中心工作一同部署推进，大力发展以安全、优质、健康、营养的“大配餐”服务为重点的社区居家养老服务，探索建设“长者饭堂”，为60 岁以上的老人提供健康、卫生、经济、可心的午餐。

　　2020年底颁布《广州市老年人助餐配餐服务管理办法（穗民规字〔2020〕15号）》，条例实施至今，从广州市民政局公布的数据，截至2023年9月15日，广州市合计共有长者饭堂1153家，城乡社区覆盖率达100%，基本形成“市中心城区10-15分钟、外围城区20-25分钟”的服务网络。作为全国首个开展城市社区助餐服务的城市，广州市大力推进“长者饭堂”的配备建设，确实为给大湾区及国内各地市起到了一定的样板带动作用。但随着广州市人口老龄化的发展，助老提升餐食的压力逐年递增，形势仍然严峻。同时，通过实际调研和访谈发现，广州市在城市社区助餐配餐服务仍然存在着不少问题，如送餐入户服务有待提高，助餐服务的管理系统和客户端设计不完善等，极大地制约了该服务模式的发展。因此建议民政部门面向老人就餐的实际需求，进一步优化提升全市老年人助餐配餐服务品质。

　　一、存在问题

　　（一）送餐入户服务有待提高，老人送餐需求未能满足

　　广州市“长者饭堂”在城区内按照10-15 分钟服务半径要求布设。但从现状设置情况来看，60 岁以上老人步伐普遍较缓慢，在10-15分钟步行条件下很难达到社区“长者饭堂”，造成覆盖半径理论上已经存在辐射不足的问题。同时目前广州市大部分社区的“长者食堂”无法提供送餐上门服务，只能由老人自己去到长者食堂就餐或打包提走。在与就餐老人交谈的过程中发现，大部分老人反映的问题，是长者饭堂的地点设置有点远，对于行动不便、腿脚不好的老人尤为不便，特别是在夏天他们需要顶着烈日酷暑步行去长者饭堂，路上来回存在较大的安全隐患。

　　部分提供送餐上门服务的社区，送餐人员基本来自亲属、邻居、社区志愿者等协助送餐。目前志愿协助送餐人员数量明显不足，只能解决极小部分老人的送餐需求。且这部分志愿协助送餐人员成分复杂，年龄跨度大，他们平时有自己固定的工作或学习，参加志愿帮忙的时间比较不固定，人员流动性也大，服务机构没办法提供集中的培训，更无法统筹和统一行动，因此难以规范管理及提供持续的服务。

　　部分社区助餐服务机构与美团及一些外卖机构合作提供送餐上门服务，但由于广州市现有的助餐服务系统设计上的不完善，此类送餐服务后，需要机构或社会工作者再去老人家里给老人们逐个刷卡扣费并且签字确认，导致人力物力的双重浪费。

　　（二）助餐服务的管理系统和客户端设计不完善

　　2018 年8 月，广州市长者助餐配餐系统在全市推行，但系统在设计和应用方面存在明显不足。

　　1、助餐申报流程过于复杂

　　目前九成老人是通过机构的工作人员或者社会工作者协助申请助餐服务的，主要是由于网上申请的流程过于麻烦，需要老人上传身份证和户口本的照片，还需要注册账户，除此之外，还会需要用到机构的账户。曾有市人大代表为家人通过网上办理申请助餐服务，但面对如此繁复的操作流程，最终也只能放弃，寻求社区工作人员协助。

　　2、日常报餐充值均存在不便

　　目前的助餐服务系统也只开发了提供给饭堂管理人员或者社会工作使用的管理端，未具备给老人进行网上订餐、取消、在线充值、网上支付等便捷功能的客户端，所以订餐和充值等只能由助餐机构工作人员或社区人员来完成，有的社区需要老人每周五前到社区居委会报餐，连报一周，报餐后若出现特殊情况难以取消。有的社区安排工作人员提前一天打电话挨个通知老人并且订好第二天的餐食。当老人们账户充值余额不足，也只能到社区居委或“长者饭堂”现场充值，而不能网上充值。

　　助餐服务的管理系统和客户端设计的不完善，大大增加了社区及机构工作人员的工作强度，同时为老年人就餐带来诸多不便，优化系统申报流程，增加智能、简洁、便于操作的客户端，以方便老人操作，方可使服务更为适老。

　　（三）跨街区使用存在诸多不便

　　目前“长者饭堂”采用注册制就餐，老人可选择临近的任意属地“长者饭堂”经审核后充值就餐卡就餐。由于老城区的空间局限与物业的紧凑，例如海珠区部分饭堂由教室、活动室改建且规模小，无法容纳大量老人就餐，进而存在部分饭堂因规模受限导致不能再接纳新增注册，存在较大弊端。同时老人如调换到其他街道管辖的“长者饭堂”就餐，需先将原餐卡清空，再于新“长者饭堂”重新注册、激活、充值方可就餐，因此带来跨区域使用的诸多不便。

　　二、优化建议

　　广州市政府印发《广州市养老服务体系建设“十四五”规划》，提出优化提升助餐配餐服务，持续实施“长者饭堂”提升工程，推进标准化、特色化建设，鼓励支持多种模式发展，融入医疗护理、健康宣教等服务要求。针对上述问题，提出以下优化建议：

　　（一）优化助餐系统和手机APP，提升“长者饭堂”高效、便捷服务

　　建议对现有的助餐服务申报系统进行适老化改造，优化版面设计，简化申请流程，让老人们学得会、用得顺，实现老人们网上自主申请。开发方便老年人操作的手机助餐APP，尽量实现让老人们网上统一订餐、手机统一订餐、电话统一订餐等多种方式订餐，增加手机支付和网上刷卡结算功能，减轻助餐社会工作者的额外工作负担以及方便长者。构建便捷、通畅的跨街道就餐管控方案，提高弹性、灵活的供需服务，如效仿广西南宁市采用灵活无卡开展跨区域注册与充值和任意“长者饭堂”刷脸就餐的便捷服务，有效避免了老人忘带卡或者偶然遗失的麻烦。拓展网络订餐，送餐上门，定制送餐，网上支付等功能，与“互联网+”相结合，实现智慧养老服务提升。

　　（二）优化“长者饭堂”布局，提高送餐入户覆盖面

　　建议进一步优化“长者饭堂”布局，一是对供餐能力不足、选址不够合理的“长者饭堂”进行调整，按照各街道老人需求，增、删、合、凑优化网点设置，合理分配助餐配餐资源。二是通过分析各区居住强度、老年人口密度，量化老人用餐与配餐分区比重，同步结合15 分钟生活圈半径对饭堂达到空间全覆盖要求和利用大数据即时模拟老人15 分钟步行路径覆盖，实现几何空间+步行路径“双覆盖”，再通过数据叠加计算街路实时路径后合理规划，精准增设“长者饭堂”网点密度，科学完善规划布局。三是建议每个镇街考虑增设一个“中央厨房”，以配餐到“社区门店”及送餐入户的模式，为本镇街内老年人提供更多元化的助餐配餐服务。由持证经营且具备餐饮服务食品安全量化等级的社会餐饮服务单位选择合适的位置建“中央厨房”，既可配送至因用地紧张无法自建厨房的社区老年助餐专区（窗），也可统一提供送餐入户的服务，解决部分社区“老人饭堂”无法提供送餐上门服务的问题，以提高送餐入户的覆盖面。

　　（三）打造三级配送链，完善配送网络

　　建议统筹规划，打造三级配送链，即中央厨房-长者饭堂-入户，让更多的社会工作者、兼职送餐员以及学生志愿者加入到助餐送餐的队伍中来，尽可能多的吸纳人才和壮大养老服务专业队伍，为行动不便和年龄较大的老年人开展上门送餐服务。还可以加强在管理服务上的创新，将助老送餐纳入党员志愿服务和学生志愿服务选项中，作为志愿服务时长考核的选项之一，以扩大助餐送餐队伍。同时让一些安全可靠的外卖公司加入到这个送餐环节中，提高送餐质量，打造安全性能高的食物配送流程。