——2024年12月25日在广州市第十六届人民代表大会常务委员会第三十四次会议上

广州市人大常委会法制工作委员会主任  廖荣辉

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　备案审查制度是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的重要制度。开展规范性文件备案审查，是地方人大常委会履行宪法法律监督职责的一项重要工作。一年来，在市人大常委会的领导下，法制工作委员会与市人大各专门委员会、常委会各工作部门密切配合，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，认真学习新出台的《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》，提高备案审查能力和质量，扎实开展备案审查工作，取得一系列新进展新成效：在备案审查工作中践行全过程人民民主，加强民情调研，倾听群众声音；审查纠正案例入选全国人大常委会法工委2024年备案审查工作案例；指导推进黄埔区人大常委会夏港街道人大工委规范性文件备案审查试点工作，得到省人大常委会领导充分肯定，并在全省备案审查工作培训班介绍经验，现场观摩活动和交流会在夏港街道召开；创新建立常委会听取市政府开展行政规范性文件备案审查工作报告制度；与广州铁路运输中级法院签订行政规范性文件审查等工作联动协作备忘录，建立联动协作机制，为新时代广州发展提供有力的民主法治保障。

　　一、坚持有件必备，确保报备全覆盖

　　截至2024年12月9日，市人大常委会收到报送备案的规范性文件39件。其中，市政府规章11件，市政府其他规范性文件4件，经市政府同意以市政府办公厅名义印发的规范性文件16件；市法院规范性文件3件；广州知识产权法院规范性文件1件；市检察院规范性文件1件；区人大常委会决议决定等规范性文件3件。各制定机关认真履行报备职责，基本做到报送及时、材料齐全、格式规范，并在有关载体上向社会公开规范性文件。

　　坚持备案情况年度核查通报制度，通过检查发文台账、登录网站核查、加强沟通了解等方式，对2023年度规范性文件报备情况进行核查，于3月上旬向市“一府一委两院”和各区人大常委会印发2023年度规范性文件备案审查情况通报，不仅通报报备核查情况和漏报、迟报、报备不规范等问题，还通报上一年审查发现的典型问题，提出改进意见，提醒文件制定机关进一步提高规范性文件制发和管理水平。

　　同时，市人大常委会作为报备主体，自觉按要求做好向省人大常委会报备决议、决定等规范性文件的工作，向省人大常委会报备规范性文件1件，做到准确、及时、规范报备。

　　二、坚持有备必审，提高审查工作质效

　　践行全过程人民民主理念，综合运用依申请审查、主动审查、专项审查、移送审查和联合审查等方式，扎实开展审查工作。

　　（一）及时全面审查报备的规范性文件。法制工作委员会会同常委会有关工作机构对2024年报备的39件规范性文件进行逐件审查，并委托高校课题组进行研究，做到对当年报备文件应审尽审、及时审查、全面审查。发挥备案审查专家委员会、立法顾问作用，注重审查分析说理，着力提高审查质量。

　　（二）依申请审查积极回应民生关切。把认真办理公民和组织提出的审查建议作为践行全过程人民民主的重要体现。今年收到公民审查建议11件。其中，属于市人大常委会审查范围的6件，涉及电动自行车限行、摩托车限行、住宅增设电梯、小客车指标申请等内容，均为与公民利益密切相关且矛盾争议较大的事项。法制工作委员会与有关方面充分沟通，加强调研论证，提出审查意见，并向审查建议人反馈。不属于市人大常委会备案审查范围的5件，已移送有权审查的机关研究处理，有的在移送时提出了研究意见和建议。

　　（三）审查工作中充分发扬民主。注重倾听群众声音，注重对文件施行情况的调研和实例验证，对集体土地征收、土地供后监管、气瓶监管等事项，深入基层了解规范性文件实施情况和存在问题，寻找实例对照验证，有的还专门了解相关行政诉讼情况。对于重大、疑难、敏感问题，充分听取制定机关说明情况、反馈意见。通过座谈会、论证会、委托研究、专题调研等方式，听取市有关部门、专家学者以及利益相关方的意见。

　　三、坚持有错必纠，共纠正7件规范性文件10个条款

　　进一步加强纠错纠偏力度，通过沟通、函询、提醒、提出审查意见等方式，结合督办催办，一年来对7件规范性文件共10个条款有关问题予以纠正。其中，对4件规范性文件共6个条款与上位法规定不一致的问题，要求制定机关停止执行问题条款，研究提出修改计划；对4件规范性文件共4个条款存在表述不够准确的问题予以提醒，要求制定机关适时修改，并在以后文件制定工作中防止出现类似问题。

　　有关于气瓶安全监督管理的规范性文件规定，车用气瓶需要更换的，应当由车辆制造单位负责更换。经审查认为，上位法并无车用气瓶必须由车辆制造单位更换的规定。车用气瓶安装单位不限于车辆制造单位。将车辆制造单位指定为更换气瓶的服务提供者，与《公平竞争审查条例》关于起草单位起草的政策措施不得含有限定经营、购买或者使用特定经营者提供的商品或者服务的规定不一致，不符合优化营商环境、推动经济发展的精神，也不符合行政管理手段措施与目的相匹配的比例原则。经沟通，制定机关同意修改。

　　有关于重要商品储备的规范性文件规定，承储企业实施年度轮换计划时，可以将重要商品和自营商品结合进行轮换更新，国家、省另有规定的除外。经审查认为，将重要商品和自营商品结合进行轮换更新并不等于重要商品自主轮换，也不等于利用承储企业的采购、销售渠道进行轮换。在粮食储备方面，上位法对储备粮的管理、轮换都有特殊的规定和要求，并未规定储备粮可以和自营商品结合进行轮换。经沟通，制定机关同意修改。

　　有关于整治违法排水排污的规范性文件，关于排水户不按照污水排入排水管网许可证的要求排放污水的处罚，缺少处以罚款的措施，与《城镇排水与污水处理条例》有关规定不一致。该文件关于禁止向水域倾倒生活垃圾、建筑垃圾等固体废物的规定，仅对“倾倒”行为作出禁止性规定，与《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》有关规定不一致。该规范性文件未能体现文件起草部门所述对突出违法行为开展重点整治和专门强调的制定原意，上述就同一事项与上位法规定存在表述不一致，可能造成理解歧义。经沟通，制定机关同意修改。

　　有关于网络司法拍卖的规范性文件规定，法院建立网拍辅助机构名单库，入库网拍辅助机构数量为3家，从中随机选定1-2家网拍辅助机构提供服务，并签订《委托服务协议》。经审查认为，法院建立的网拍辅助机构名单库仅限定3家网拍辅助机构入库，限制了其他网拍辅助机构参与的机会，不利于形成公平的竞争环境，与《公平竞争审查条例》关于起草单位起草的政策措施不得含有限定经营、购买或者使用特定经营者提供的商品或者服务的规定不一致。经沟通，制定机关同意修改。

　　还有关于公共信用信息管理、市场主体登记确认制、法院网络司法拍卖等规范性文件，存在个别条款表述不严谨、可能造成理解歧义的问题，经沟通提醒，制定机关表示将严格按照上位法执行、并对问题条款予以修改。

　　四、审慎包容支持符合实际的探索 

　　对规范性文件中存在与上级规范性文件规定文字表述不一致的个别条款，经审查认为不违背党中央有关决策部署、不违反上位法，并且符合广州实际情况需要的，予以审慎研究，支持制定机关作出合法合理探索。

　　例如，有关于加强土地供应及供后监管的规范性文件规定，用地单位未缴清土地出让合同约定土地出让金及违约金、利息，但购房人购买的房屋已经办理商品房预售许可、商品房预告登记、预售商品房合同备案的或者符合《自然资源部关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》（自然资发〔2021〕1号）规定的，登记机构可以为购房人办理房屋所有权首次登记和转移登记，并注记购房人已经办理土地有偿使用手续；欠缴的土地出让金及违约金、利息向用地单位追收。该规定关于可以为购房人办理房屋所有权首次登记和转移登记的情形超出了上位文件《自然资源部关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》（自然资发〔2021〕1号）规定的“房屋已销售且已入住”情形。经审查认为，购房人对已经办理商品房预售许可、商品房预告登记、预售商品房合同备案的房屋已尽了注意义务，将其有关登记权益与用地单位经核算须补缴土地出让金的行为分离处理，符合公平原则，符合国家有关部委确定的“证缴分离”原则，更有利于保护小业主的合法权益，也有利于维护房地产市场健康稳定发展，应当允许制定机关根据地方实际需要作出切实维护人民群众合法权益的实施性规定。

　　五、围绕重点开展集中清理

　　按照全国人大常委会关于集中清理工作的部署和要求，法制工作委员会及时制定工作方案，组织做好市地方性法规和市人大常委会决议、决定等规范性文件集中清理工作。

　　一是开展涉及不平等对待企业地方性法规和有关决议决定清理。经清理，广州市共67件地方性法规涉及企业，其中《广州经济技术开发区条例》有3个涉及妨碍市场准入和退出，不平等对待企业的条款。其他地方性法规以及市、区人大常委会决议决定等规范性文件均不存在不平等对待企业的条款。《广州经济技术开发区条例》已于2024年9月26日完成修订。

　　二是开展地方性法规中明显滞后不适合继续适用规定专项清理。经清理，截至2024年10月，广州市现行有效的地方性法规98件，93件法规不存在明显滞后不适合继续适用的规定，5件法规存在明显滞后不适合继续适用的规定：《广州市房地产开发办法》《广州市统计管理条例》《广州市内部审计条例》将列入2025年立法工作计划，进行废止；《广州市市政设施管理条例》将列入2025年立法工作计划，进行修改；《广州经济技术开发区条例》已完成修订。

　　六、坚持探索创新，在备案审查制度建设上取得新成果

　　（一）坚持和完善常委会听取和审议法制工作委员会备案审查工作报告制度。法制工作委员会于2023年12月提请市人大常委会审议《关于2023年规范性文件备案审查工作情况的报告》后，参照全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度决定的要求，首次将常委会组成人员对备案审查工作情况报告的审议意见连同备案审查工作情况报告交由市“一府一委两院”和各区人大常委会研究处理。按照常委会有监督、各单位有落实的要求，法制工作委员会做好跟踪监督，督促各单位认真研究落实常委会会议审议意见。今年7月，各单位向常委会提交了研究处理情况报告。法制委员会提出审核意见经主任会议审定后提交常委会书面审阅。

　　（二）创新建立常委会听取和审议市政府开展行政规范性文件备案审查工作报告制度。法制工作委员会组织由常委会组成人员、立法咨询专家、法制委委员和市人大代表组成的工作组，到市政府办公厅调研市政府开展行政规范性文件备案审查工作情况，赴广州铁路运输中级法院调研了解近3年来行政诉讼附带审查广州市规范性文件情况，形成了调研报告。常委会今年12月首次听取《广州市人民政府关于2024年开展规范性文件备案审查工作情况的报告》，加强对市政府规范性文件备案审查工作特别是政府部门规范性文件的监督。

　　（三）与广州铁路运输中级法院建立联动协作机制。广州铁路运输两级法院集中管辖广州地区行政案件，及时掌握广州铁路运输两级法院行政诉讼案件附带审查规范性文件情况，有利于提高市、区两级人大规范性文件审查的针对性。法制工作委员会与广州铁路运输中级法院签订《关于行政规范性文件审查等工作联动协作备忘录》，建立起联动协作机制，加强规范性文件备案审查和行政审判工作在问题研处联动、意见沟通、信息共享、能力提升等方面的协作配合。

　　七、固本强基，持续提高备案审查能力水平

　　（一）运用省信息平台，加强数据库建设。加强对市区各有关单位的指导，及时上下沟通解决信息平台使用中遇到的问题，确保广州市各级各有关单位规范使用省备案审查信息平台。落实完善省级数据库建设工作要求，以此为契机组织核查清理。2024年6月至9月，组织市、区“一府一委两院”和各区人大常委会对市各级规范性文件进行全面核查、清理，市、区、镇三级补上传规范性文件357件，需修改或废止规范性文件46件，确保省备案审查信息平台数据库收录的规范性文件全面、准确、有效。

　　（二）坚持年度学习培训制度，不断提高思想认识和人员素质。每年第一季度组织召开全市规范性文件备案审查工作总结暨培训会议，传达学习上级有关会议、文件精神，通报、交流工作情况和经验，实现以会代训、以训促学、以学促干。

　　（三）加强工作总结宣传和案例研究，讲好备案审查故事。一是跟进做好广州市备案审查纠正烟花爆竹全禁规定的新闻宣传工作。今年上半年，《人民代表报》、广东电视台等多家媒体作了专题报道，取得良好效果。二是梳理、总结2024年全市备案审查工作经验做法，在省人大常委会2024年全省备案审查工作培训班上作交流发言。三是做好案例总结报送。2023年报送的2个案例入选全国人大常委会法工委备案审查案例选编。2024年报送的1个案例入选全国人大常委会法工委2024年备案审查工作案例。指导编报的花都区、黄埔区人大常委会纠正案例入选省人大常委会法工委备案审查典型案例集。

　　八、认真做好党内规范性文件联动审查工作

　　按照市委有关衔接联动机制的要求，协助市委办公厅开展党内规范性文件审查工作。共收到市委办公厅发来党内规范性文件征求意见文件15件、备案审核文件3件，内容涵盖经济建设、文化发展、基层治理、司法管理、干部管理等领域。法制工作委员会以高度的政治责任感开展协助审查工作，全面梳理、认真对照涉及的上位法和上位文件，对有关重点难点认真学习有关党内法规、政策文件以及宪法法律的规定，经过审慎研究提出修改意见，反馈意见2条，全力保证党内规范性文件同宪法、法律、法规相一致，维护党内法规制度体系的统一性和权威性。

　　九、下一步工作安排

　　2025年，法制工作委员会将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的二十大及二十届三中全会精神，全面贯彻中央以及省委、市委人大工作会议精神，落实上级人大常委会工作要求，努力践行全过程人民民主，切实维护国家法治统一，不断推进制度和能力建设，推动备案审查工作高质量发展。

　　一是探索完善规范性文件合法性审查机制。进一步完善和规范审查程序，综合运用好依申请审查、主动审查、专项审查、移送审查、联合审查等审查方式，依法开展审查工作。对市、区政府或者有关部门根据市地方性法规规定出台的配套规范性文件进行备案审查。

　　二是坚持和完善听取审议备案审查工作情况报告制度。向常委会报告开展备案审查工作情况。继续探索常委会听取和审议市政府开展规范性文件备案审查工作情况报告，推动市政府进一步加强对行政规范性文件特别是部门规范性文件的备案审查工作。

　　三是在备案审查工作中深入践行全过程人民民主。认真听取人民群众的意见和诉求，加强审查工作中的调查研究，充分发扬民主，发挥基层立法联系点的民意直通车作用，提升备案审查民主含量和质量。

　　四是开展完善市人大常委会规范性文件备案审查工作制度调研。认真学习贯彻立法法、监督法，《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》以及《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，开展完善市人大常委会规范性文件备案审查有关制度的专题调研，为适时制定、修改有关制度打好基础。

　　五是加强备案审查能力建设。加强备案审查工作总结、案例研究和学习培训，组织召开备案审查工作会议，进一步发挥市人大常委会法制工作委员会备案审查专家委员会作用。加强备案审查信息化建设，提高工作数字化、智能化水平。

　　六是加强对基层人大的联系指导。加强对区人大常委会备案审查工作的联系指导。通过工作群日常联系指导、走访座谈、专门辅导、案例学习、重点难点问题研讨交流等方式，了解工作动态进展，及时释疑解难，促进能力提升。指导推动镇街开展备案审查工作，打通备案审查“最后一公里”，提高全市备案审查工作水平。

　　以上报告，请予审议。