——2023年12月26日在广州市第十六届人民代表大会常务委员会第二十二次会议上

广州市人大常委会法制工作委员会主任  廖荣辉

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　开展规范性文件备案审查，是宪法法律赋予地方人大常委会的一项重要职权，是履行宪法法律监督职责的一项重要工作。一年来，在市人大常委会的领导下，法制工作委员会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，紧紧围绕贯彻落实党中央和全国人大常委会关于新时代备案审查工作的决策部署和一系列新要求新举措，按照“有件必备、有备必审、有错必纠”工作要求，落实省人大常委会法工委提出的备案审查“七个一”任务要求，依法开展备案审查工作，推进备案审查工作高质量发展，为新时代广州发展提供有力的民主法治保障。

　　一、坚持“有件必备”，纳入备案不留死角

　　截至2023年12月20日，市人大常委会收到全市有关规范性文件制定机关报备的文件38件，予以备案的规范性文件35件。其中，市政府规章7件，市政府其他规范性文件6件，经市政府同意以市政府办公厅名义印发的规范性文件13件；市“两院”规范性文件7件；区人大及其常委会决议决定等规范性文件2件。3件经审查属于单位内部工作制度的文件，不属于备案审查范围，不予备案登记。各制定机关按照规定认真履行报备义务，基本做到报送及时、材料齐全、格式规范，做到了有件必备。

　　备案是备案审查工作的基础和前提。为落实好党中央关于“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，法工委加强检查督促，建立了规范性文件备案情况年度核查通报制度。4月中旬，对上一年市政府、市监察委、市法院、市检察院、广州海事法院、广州知识产权法院、广州互联网法院和11个区人大常委会报备情况进行核查，发文通报了核查情况和漏报迟报、报备不规范等典型问题，并提出了及时全面报备、向社会规范公开文件等要求，有力督促规范性文件制定机关增强报备意识，主动完善报备制度，落实报备责任。

　　同时，市人大常委会作为报备主体，自觉按要求做好向省人大常委会报备决议、决定等规范性文件的工作，共向省人大常委会报备规范性文件5件，报备率、及时率和规范率均为100%。

　　二、坚持“有备必审”，全面排查不留空白

　　牢牢把握合宪性、政治性、合法性、适当性审查标准，综合运用依职权审查、依申请审查、移送审查等审查方式，推动审查走向全深细实，不断提升水平和效能。

　　（一）严格规范开展依职权审查。法制工作委员会会同常委会有关工作机构对今年报备的全部规范性文件进行逐件审查，并委托高校课题组进行研究，切实做到对当年报备文件全面审查、应审尽审。着力提高审查质量，注重审查分析说理。对于重大、疑难、敏感问题，充分听取制定机关情况说明；采取书面发函、电话沟通、召开座谈会等方式征求市人大有关专门委员会以及市有关部门意见；发挥备案审查专家委员会、立法顾问作用，组织专家进行专题论证。对规范性文件存在的合法性、适当性问题，与制定机关充分沟通，督促及时解决。

　　（二）认真细致开展依申请审查。畅通人民权益表达渠道，积极回应群众关切的制度难题，把认真办理公民和组织提出的审查建议作为践行全过程人民民主的重要体现。今年通过省备案审查信息平台收到公民提出审查建议10件，同比增长100%。其中，属于市人大常委会审查范围的6件，法制工作委员会加强研究，与审查建议人和制定机关联系沟通，提出处理意见，并向审查建议人作了反馈。例如，有公民提出，有关强化查控违法建设工作责任制的实施意见涉及公民、法人权利义务，却没有按规范性文件进行备案。法制工作委员会经认真研究和沟通协调，制定机关按要求进行了纠正。审查建议人得知处理结果并看到废止该文件的“安民告示”后表示满意。不属于市人大常委会备案审查范围的4件，已移送有权审查的机关研究处理。

　　三、坚持“有错必纠”，全年共纠正5件规范性文件5个条款

　　一年来，经认真研究，对5件规范性文件共5个条款与上位法、上位文件规定不一致等问题提出修改完善意见。综合运用提出审查意见、督促自行纠正以及沟通、函询、提醒等多种方式，多措并举督促制定机关及时纠正有关问题，确保规范性文件符合党中央重大决策部署以及宪法法律规定，规范行政权和司法权权力运行，有效维护公民合法权益。

　　有关于公共租赁住房保障的规范性文件规定，公共租赁住房项目的住宅部分可以整体抵押。经审查认为，该规定包括政府投资和社会力量投资的公租房，与国务院部门规范性文件有关规定不一致。经沟通，制定机关表示正在推进修订工作。

　　有关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见涉及公民、法人权利义务，却没有按规范性文件进行备案。有公民提出审查建议。经审查认为，虽然该文件定位为内部文件，并未作为有关行政强制行为的依据，但因为其规定的内容涉及公民、法人权利义务，为落实党中央关于“把所有规范性文件纳入备案审查范围”和“禁止地方制发带有立法性质的文件”的要求，仍要对该文件进行审查监督，要求制定机关作出废止该文件的通知并予以公开，以推动加强规范性文件制定、发布行为的法治化、规范化。经沟通，制定机关按要求进行了纠正。

　　有关于庭审规范的规范性文件规定，企业法律顾问要提交法律顾问执业证。经审查认为，该规定与最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》以及《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》有关规定不一致。国务院已将“企业法律顾问”列入国务院决定取消的职业资格许可和认定事项目录。经沟通，制定机关同意修改。

　　有关于小额诉讼程序适用范围的规范性文件的个别条款规定，存在与《民事诉讼法》有关规定不一致的情形。经沟通，制定机关同意修改。

　　有关于证据开示指引的规范性文件的个别条款规定，存在与最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》有关规定不一致的情形。经沟通，制定机关同意修改。

　　四、围绕重点开展集中清理

　　按照全国人大常委会关于集中清理工作的部署和要求，法制工作委员会及时制定工作方案，组织做好市地方性法规和市人大常委会决议、决定等规范性文件集中清理工作。

　　一是开展水能资源开发利用集中清理。经清理，未发现市地方性法规存在规定“水能资源开发利用权”有偿出让制度的情况。二是开展涉及行政复议内容集中清理。经清理，未发现市地方性法规及市人大常委会决议、决定等规范性文件存在与行政复议法规定、精神和要求不一致的条款。三是开展涉及将“按时交纳物业服务费”作为参选业主委员会成员必要条件有关规定集中清理。经梳理，发现1件地方性法规、共2个条款涉及相关内容。下一步，拟将修改该法规的项目纳入2024年度市人大常委会立法工作计划，按要求完成修改工作。

　　五、结合执法检查、上下联动，开拓备案审查工作新模式

　　（一）在全省率先开展备案审查工作执法检查。全面对照检查《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》实施情况。通过市区联动检查、实地检查、听取汇报、抽查台账、问卷调查、走访广州铁路运输中级法院等方式检查了解条例实施情况。重点检查了市、区“一府一委两院”接受备案审查监督以及区人大常委会履行审查和报备责任的情况，做到检查区域、检查内容全覆盖。

　　执法检查发现了有关单位和部门在实施省备案审查条例中，存在对备案审查工作不够重视、漏报迟报规范性文件、区人大常委会审查纠正力度较薄弱、备案审查工作力量配备不足等问题。提出了提高认识、完善报备制度、加强对备案范围等问题的研究、提升审查能力、配足配强备案审查工作力量、强化监督刚性、进一步把好规范性文件备案审查关等工作建议。市人大常委会会议听取和审议了执法检查报告。常委会审议意见和执法检查报告印送市政府、市法院、市检察院、各区人大常委会研究处理。通过执法检查，有效推进备案审查工作显性化、制度化、常态化。

　　（二）通过联合审查、移送审查推动区政府及时修改完善烟花爆竹管理规范性文件，促进提升社会治理法治化水平。积极回应疫情之后群众关于适度放开燃放烟花爆竹、增加广州传统“年味”的愿望，对市有关法规和区有关规范性文件进行研究。《广州市烟花爆竹安全管理规定》授权花都、番禺、南沙、从化、增城等区自行确定限制或者禁止燃放烟花爆竹的范围。上述5个区政府于2021年先后制定了关于划定禁止燃放烟花爆竹区域的通告，花都、番禺、南沙区全域禁止燃放烟花爆竹，从化、增城区主城区等部分区域禁止燃放烟花爆竹。上述通告均已作为规范性文件向区人大常委会报备。法制工作委员会认为，从化区政府有关通告根据实际情况划定部分禁放区域，实现了分级分类管理，有堵有疏，符合市法规授权的立法原意，较为合理。花都、番禺、南沙区政府的有关通告根据市法规授权，明确在全域范围内禁止燃放烟花爆竹，虽不存在合法性问题，但在全域范围内特别是市郊、乡镇“一刀切”禁止燃放烟花爆竹，没有为群众在春节等传统节日燃放烟花爆竹的诉求提供分类处置方案，造成执法难和制度虚设问题，不符合行政区域的实际情况，不符合市法规相关授权规定的立法原意，存在合理性问题，且随着现实情况的发展愈显突出，有关区行政规范性文件要及时完善更新，提升社会治理法治化水平。

　　市人大常委会运用联合审查、移送审查方式，召开市区专题联合审查会议，与花都、番禺、南沙区人大常委会及其法制工作机构共同研究，形成一致意见，并移交各区人大常委会审查纠正存在问题。3个区人大常委会积极推动区政府纠正了有关烟花爆竹管理规范性文件，均分级划定了禁止、限制燃放烟花爆竹区域，对限制燃放区域明确了燃放时间和可燃放种类。新的规范性文件公布后引起热烈反响，受到了群众的欢迎，老百姓称赞广州的“年味”又回来了。

　　（三）探索推进镇街规范性文件备案审查工作。按照全国人大常委会法工委关于探索开展镇街规范性文件备案审查工作的部署以及省人大常委会法工委的工作要求，积极推进备案审查向镇街延伸工作，努力打通备案审查工作“最后一公里”。

　　选定黄埔区人大常委会夏港街道人大工委作为试点。法制工作委员会认真研究《监督法》《广东省不设区的市和市辖区人民代表大会常务委员会街道工作委员会工作条例》等法律法规，指导试点工作开展。黄埔区人大常委会积极探索创新，制定了试点工作方案，出台了《关于交办区人大常委会夏港街道工委开展规范性文件备案审查试点工作的通知》，通过交办方式明确人大街道工委备案审查职责。黄埔区夏港街道建立了人大街道工委开展规范性文件备案审查的工作制度，全面梳理了300余件制度文件，对2件规范性文件进行了备案审查。通过市区联合审查，对2件街道文件提出了修改完善建议。并探索建立辖区内经济功能园区管理机构制定文件向人大街道工委报备制度。

　　2020年，市人大常委会授予人和镇规范性文件示范镇，并向全市推广经验做法。白云区人和镇人大于2018年向区人大常委会报备了规范性文件，2020年在全国率先出台了乡镇人代会备案审查规范性文件。目前，全市34个镇已有11个镇人大向区人大常委会报备了18件规范性文件。今年，法制工作委员会又选择了南沙区榄核镇人大作为试点，继续探索推进镇人大及其主席团对镇政府规范性文件进行备案审查工作。

　　六、认真做好党内规范性文件联动审查工作

　　按照市委有关衔接联动机制的要求，协助市委办公厅开展党内规范性文件审查工作。共收到市委办公厅发来党内规范性文件征求意见文件23件，内容涵盖经济、法治、三农、教育、安全、社会管理等领域。法制工作委员会以高度的政治责任感开展协助审查工作，逐条逐句研读条款内容，全面梳理、认真对照涉及的上位法和上位文件，对有关重点难点认真学习有关党内法规、政策文件以及宪法法律的规定，搜寻调查有关背景材料和说明，经过审慎研究提出修改意见，共反馈意见4条，全力保证党内规范性文件同宪法、法律、法规相一致，维护党内法规制度体系的统一性和权威性。

　　七、2024年备案审查工作初步安排

　　2024年，我们将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的二十大精神，全面贯彻中央以及省委、市委人大工作会议精神，落实上级人大常委会工作要求，努力践行全过程人民民主，切实维护国家法治统一，不断推进制度和能力建设，推动备案审查工作高质量发展。

　　（一）进一步加强备案审查制度建设。一是学习宣传贯彻全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度决定以及新修改的省备案审查条例。二是加强学习调研，提前做好修改市人大常委会规范性文件备案审查有关制度的准备和基础工作，待全国人大常委会通过关于完善和加强备案审查制度决定以及省备案审查条例修订后，及时启动市人大常委会规范性文件备案审查制度修订工作，提高备案审查工作的制度化、规范化水平。

　　（二）坚持和完善市人大常委会听取审议备案审查工作报告制度。探索将听取备案审查工作情况报告与专项工作监督结合，市人大常委会听取和审议法制工作委员会关于备案审查工作情况的报告时，一并听取市政府开展行政规范性文件备案审查专项工作报告，加强对市政府部门规范性文件备案审查工作的监督。

　　（三）加强备案审查能力建设。加强备案审查工作总结、案例研究和学习培训交流，组织召开全市规范性文件备案审查工作会议。探索完善备案审查工作机制，进一步发挥法工委备案审查专家委员会作用。

　　（四）加强衔接联动。进一步加强与市委、市政府、市监察委、法院检察院以及各区人大常委会负责备案审查的工作部门的联系。拟与集中管辖广州地区行政案件的广州铁路运输中级法院建立衔接联动机制，共享规范性文件备案审查和行政诉讼案件附带审查规范性文件情况，提高市、区两级人大规范性文件审查的针对性。

　　（五）加强对基层人大的联系指导。进一步密切与区人大常委会的工作联系、交流和协同，推进解决工作中的困难和问题。指导、督促各区人大常委会建立“七个一”工作台账。探索推进备案审查工作向镇街延伸，争取形成可复制、可推广、可借鉴的经验。

　　以上报告，请予审议。