《广州市社会急救医疗管理条例（修订草案）》立法听证报告书

市十三届人大常委会

第三十五次会议参阅资料（四）之一

 

——2010年10月27日在广州市第十三届

人民代表大会常务委员会第三十五次会议上

 

广州市人大法制委员会

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

为贯彻民主立法原则，广泛地了解民情、听取民意、集中民智，提高地方立法质量，按照《中华人民共和国立法法》、《广州市地方性法规制定办法》和《广州市人民代表大会常务委员会立法听证办法》的要求，经广州市第十三届人大常委会第七十六次主任会议决定，市人大法制委员会于2010年9月15日上午，举行了《广州市社会急救医疗管理条例（修订草案）》立法听证会。以前的立法听证会都是以常委会的名义举行，由法制委员会组织，本次听证会则是首次以法制委员会的名义举行的立法听证会。现将本次立法听证会的情况报告如下：

一、听证会的基本情况

（一）听证会的准备工作

1、确定立法听证会的举行时间和听证事项 

在对《广州市社会急救医疗管理条例（修订草案）》广泛征求意见和常委会审议的过程中，常委会组成人员、立法顾问、卫生行政部门、医疗机构、市人大代表、市政协委员和网民等各方面对“120”救护车急救的伤病员或者其近亲属是否可以选择救治医疗机构和法规是否应当对“120”救护车出车和到达急救现场的时限作出具体规定的问题普遍比较关注，且意见分歧较大。为进一步听取广大市民群众的意见，推进民主立法和科学决策，市人大法制委员会提请市人大常委会主任会议决定，定于2010年9月15日举行《广州市社会急救医疗管理条例（修订草案）》立法听证会，并将上述两个问题，即“120”救护车急救的伤病员或者其近亲属是否可以选择救治医疗机构和法规是否应当对“120”救护车出车和到达急救现场的时限作出具体规定的问题，作为本次立法听证会的听证事项。

2、制定听证会工作方案

常委会主任会议决定召开立法听证会后，法制工委立即着手拟定《<广州市社会急救医疗管理条例>立法听证会工作方案（征求意见稿）》，并于8月25日召开了有市人大常委会办公厅、研究室、教科文卫工委等部门参加的征求意见会。在综合各方面意见的基础上，进一步修改完善了听证会工作方案，明确了听证会涉及的各部门的任务分工，确定听证会由法工委组织和召开，其他委、办、室分工协助，并确定了各部门的联络人。随后，各部门按照听证会工作方案的分工和要求，有计划、有步骤地开展各项准备工作。

3、发布听证会公告，公开征集听证陈述人和旁听人

8月中旬，按照听证会工作方案的安排，法制工委以市人大常委会办公厅的名义在广州日报、网易网和广州市人大信息网等媒体上发布了关于举行《广州市社会急救医疗管理条例（修订草案）》立法听证会和公开征集听证陈述人、旁听人的公告，公布了听证事项，向全社会公开征集听证陈述人和旁听人。法制工委还就此专门召开了新闻通报会，向新闻媒体介绍了听证法规的基本情况，并对听证事项作了说明，广州日报、南方都市报等多家媒体对听证事项作了全面、深入的报道，详细介绍了听证事项的内容及各种不同观点，引起了广大市民群众的极大兴趣和热切关注。

举行听证会的公告发布后，有60人报名参加听证会，其中有律师、医生、大学教授、机关干部、公司职员、退休人员等社会各界人士。根据听证会公告确定的名额，按照代表性原则（尽可能考虑各个方面的代表和各种不同观点）和相对优先原则（报名先后及是否有书面意见），遴选确定了18位市民代表和2位单位代表作为这次听证会的陈述人。与我市人大常委会以往召开的听证会相比较，本次听证会确定的听证陈述人20名，是历次听证会中人数最多的。为使陈述人全面、深入地了解听证事项的有关情况，法制工委向陈述人提供了关于听证事项的详细说明、有关急救医疗立法的专题信息摘报、各种征求意见会的意见综合等资料，还组织陈述人到市急救医疗指挥中心进行了实地调研和考察。

报名参加听证会的其余40人，均被确定为旁听人，最终实际到会的旁听人为39人，也是市人大常委会举行的历次听证会中人数最多的。

4、确定听证人

由于这次听证会是以法制委员会的名义举行的，因此法制委员会的组成人员作为听证人。法制工委还邀请部分市人大常委会组成人员和市人大法制专业代表小组代表作为听证人。共有35名听证人出席了本次听证会。

此外，还邀请了省人大法制委员会的有关领导到会指导，邀请了市政府法制办、市卫生局、市财政局、市公安交警大队、市急救医疗指挥中心的负责同志列席听证会。

（二）听证会的举行情况

2010年9月15日上午9时，《广州市社会急救医疗管理条例（修订草案）》立法听证会在市人大常委会会议厅举行。

听证会由市人大法制委员会主任委员陈小清主持。听证会分为陈述、辩论、听证人询问和旁听人发言四个阶段，其中旁听人发言首次被纳入立法听证程序。听证会还邀请了市人大代表雷建威和市人大常委会立法顾问葛自丹作为嘉宾对本次立法听证会进行场外点评。听证会由广州电视台和广州电台进行全程现场直播。

陈述阶段。首先，由听证主持人陈小清对法规修订草案的基本情况、举行本次立法听证会的目的和听证会的主要程序作简要说明，介绍出席听证会的人员，宣布听证事项和听证纪律。随后，听证陈述人按姓氏笔画顺序依次作陈述发言。各位听证陈述人在会前都做了认真充分的准备，在陈述发言过程中，他们观点明确、理由充分、以理服人，大部分陈述人的发言质量都很高，从而使本次听证会具有较高的质量。

辩论阶段。听证陈述发言结束后，主持人宣布进入辩论阶段。在近一个小时的辩论时间里，听证陈述人围绕“‘120’急救车急救的伤病员及其近亲属是否可以选择救治医院”和“法规应当规定救护车在多少分钟内出车”两个辩论事项各抒己见，互相辩论，气氛热烈。听证陈述人张永华、曹培杰、黄健忠、范利平、赵少华、陈安薇等就“‘120’急救车急救的伤病员及其近亲属是否可以选择救治医院”问题展开的辩论，观点鲜明、理据充分，争论激烈。

听证人询问阶段。辩论阶段结束后，市人大常委会李力副主任、原市人大常委会苏晋中副主任和市人大法制委委员张家祥等听证人，就市政府法制办、市卫生局为何在法规修订草案中没有规定病人是否有权选择救治医院、卫生行政部门有否考虑在医院设置专职急救人员以及市急救医疗指挥中心采取了哪些措施保障指挥调度人员的调度水平等问题，询问了列席的市政府有关部门的负责同志，市政府法制办、市卫生局、市急救医疗指挥中心的负责同志一一作了较为详细的回答。

旁听人发言阶段。本次立法听证会首次将旁听人发言纳入立法听证程序。廖晓星、彭娟、叶雪文等3名旁听人在听证会上作了发言，分别对两个听证事项全面发表了自己的意见和建议。

旁听人发言结束后，听证主持人对听证会做了简短小结，宣布听证会结束。

听证会全过程由记录员作笔录。

本次立法听证会受到了各大新闻媒体的密切关注和大力支持。广州电视台和广州电台对听证会进行了全程现场直播，国家、省和市的16家新闻媒体的记者到会采访，《北京青年报》、《南方日报》、《羊城晚报》、《广州日报》、《信息时报》、《新快报》、中央广播网、网易网、新浪网、搜狐网、南方网、广东电视台等多家新闻单位对听证会进行了报道。新闻媒体的深度参与，扩大了本次立法听证会的社会影响，保障了市民群众对立法工作的知情权和参与权。

二、听证陈述人关于听证事项的主要观点

（一）关于“120”救护车急救的伤病员及其近亲属是否可以选择救治医院的问题。

在陈述和辩论阶段的发言中，听证陈述人对这一问题主要有两种不同意见，第一种意见认为应当有条件地允许伤病员及其近亲属选择救治医院，第二种意见认为不应当允许伤病员及其近亲属选择救治医院。

赞成第一种意见的陈述人详细阐述了伤病员及其近亲属有权选择救治医院的理由和伤病员及其近亲属选择救治医院的限制条件。陈述人认为伤病员及其近亲属有权选择救治医院的理由主要有：（1）伤病员基于自己的生命权、健康权，应当享有选择救治医院的权利。从国内其他省市的立法情况看，我国贵阳、西安、徐州和青岛等市的地方性法规、规章都规定了要尊重病人意愿，允许病人有选择权。（张永华、范利平、蔡小红）（2）法律关系的性质决定了伤病员应当具有选择权。伤病员拨打“120”请求急救医疗指挥中心提供医疗救治服务可视为要约，急救中心记录情况并表示调度急救人员视为承诺，双方意思表达一致，合同成立并生效。基于双方构成有偿的医疗服务合同法律关系，依据民法“意思自治”和合同法“订约自愿”的基本原则，伤病员理应享有知情权和选择权。在“120”救护人员根据患者病情和医院救治能力等情况、提供必要的专业咨询意见建议、尽到必要的说明义务后，患者及家属有权作出选择。（王冰路、市消协代表衣建明、赵少华、曹培杰）（3）急救人员的信任缺失必须让病人或家属有选择权。实践中，由于急救行为与急救人员的经济利益有千丝万缕的联系，急救人员通常是将病人送到自己所属的医院，而这家医院可能不具备相应救治能力。只有急救人员完全中立，与所属医院没有利益关系，病人才能完全相信他们。做不到利益脱钩，老百姓就不信任，不信任只好自己做选择，这就是应当规定选择权的事实和法律基础。（范利平、曹培杰、曾报春）（4）有些疾病，特别是专业性强的病例，就近送院未必能够挽救生命，急救人员应当尊重病人及其近亲属的选择权。（梁健朝、张永华、曹培杰、蔡小红）（5）有些伤病员的单位尚未实行医改，有些接诊医院不是伤病员所属单位的定点医疗机构，相关费用的报销比较困难，在病情允许的情况下应当有权选择定点医疗机构。（张永华、赵少华、蔡小红）（6）急、危、重病患中有很大部分是长期病患，多有熟悉其病情的医生和医院，这些医院有能力在最短时间内提出对其有效的救治方案，病人的医疗关系也在那个医院，甚至到达这些医院与救护车所属医院的行车时间相差无几，如果立法硬性要求病人入住救护车所属医院，既不合理也不现实，而且于法无据。（曾报春、赵少华）（7）医疗机构作为提供医疗服务的经营者，限制病人及其近亲属对医院的选择权，属于一种限制竞争行为，损害了病人及其近亲属的选择权，也损害了其他医院的合法权益，违反了《反不正当竞争法》。（赵少华）（8）广州市急救医疗指挥中心的统计数据表明，在院前急救的病例中，因心脏病突发猝死类的疾病很少，主要是创伤等非猝死类伤病，这些伤病绝大多数都不可能在短暂的时间内导致伤病员死亡，病情允许伤病员享有选择就诊医院的时间。（张永华、曹培杰）（9）急救中心的法定义务决定其应尊重伤病员的选择。依据《侵权责任法》第五十五条的规定：医务人员在诊疗活动中，应当向患者说明病情及医疗措施。需要实施手术、特殊检查、特殊治疗的，医务人员应当及时向患者说明医疗风险、替代医疗方案等情况，并取得其书面同意；不宜向患者说明的，应当向患者的近亲属说明，并取得其书面同意。因此，急救中心有义务提供专业择院意见并告知风险，对于送治的医疗机构作为医疗方案的内容也应依法取得伤病员方的同意。（市消协代表衣建明）（10）目前广州市许多“120”救护车在伤病员病情允许的情况下，只要伤病员支付院前急救费用，已经允许伤病员选择救治医院，医患双方皆满意，这证明伤病员或者其近亲属选择救治医疗机构具有可行性。（张永华）（11）生命权和选择权是不矛盾的，设定选择权就是为了保障生命权。尊重了患者和家属的选择权，他们能够明确自己对自己的选择应当承担什么责任，在这种情况下，才能化解矛盾。医生解释清楚选择这家医院可能会产生什么后果，这样才是化解矛盾的方法。但如果没有征求患者的意见，就送至不具备条件的医院，在这种情况下，如果治好了，不会有矛盾，但如果没有治好，会引发医患矛盾。（赵少华）

陈述人认为伤病员及其近亲属选择救治医院应当受到一定条件限制的理由主要有：（1）允许伤病员选择救治医院，但同时要设定行使选择权的条件，首先急救人员应当有告知义务，告诉病人或家属他们准备送往的医院，如果病人及家属没有意见，则不存在选择的问题，但如果病人及家属不同意，要自己决定救治医院，由于病人及亲属在急救方面毕竟是不专业的，信息也是不全面的，他们往往会盲目选择那些资质等级较高、路途相对较远的大医院，可能会占用更长的时间，这样就会产生救治的风险。所以急救人员应当详细告知这种风险，比如地理位置，交通状况等影响救治的情况，急救人员应与病人或家属签订相应的风险承担协议，以解决相关的法律责任分担问题。（范利萍、徐卉、梁健朝、蔡小红、张永华、曹培杰）（2）应当允许病人选择救治医院，但如果是紧急的时候，只能相信“120”、相信医生，因为耽误一秒钟，生命都有可能失去，宁愿入院抢救，等病情稳定后，再申请转院治疗。生命权和选择权，自然是前者重要得多。此外，突发公共事件时也应当由政府统一安排，不应有权选择救治医院。（李广恒、张永华、曹培杰、市消协代表衣建明）（3）允许伤病员选择救治医院的情形有：一是伤病员伤病程度不明显；二是伤病员本人自身能够自由地表达；三是伤病员必须承担出车费用。允许伤病员选择救治医院，但要经过现场救治医生的同意，应当赋予救治医生一定的决定权，毕竟救治医生对现场情况了解、能够及时作出判断。病人的选择权不是绝对的，如果所选择医院与急救现场的路程过远，这种选择权是不合理的，不应该获得尊重。（周征远、曾报春、蔡小红）

赞成第二种意见的陈述人认为不应当允许伤病员及其近亲属选择救治医院，其理由主要有：（1）《中华人民共和国执业医师法》第三条赋予了执业医师防病治病、救死扶伤、保护人民健康的神圣职责，具备专业知识的医务人员对急、危、重伤病员实施救治是医务人员应尽的责任。《广州市社会急救医疗管理条例》第一条确立了条例的立法目的是及时、有效地抢救急、危、重伤病员，第二条明确了“急救医疗”的概念，即指医疗机构在急救医疗指挥中心的指挥调度下，对急、危、重伤病员在事发现场和转送医疗机构途中的院前紧急医疗救护，第四条规定对这些伤病员的紧急救治应遵循统一指挥调度，就急、就地、就近医疗救护的原则，条例还规定了承担急救医疗任务的医疗机构应当符合的基本条件。通过我市法规关于上述原则的规定，保证了急救网络的医疗机构应具备的急救能力，突出了对急、危、重伤病员生命权的保障。如果法规允许伤病员及其近亲属选择救治医院，会延误对伤病员抢救的最佳时机，危及伤病员生命安全。（市卫生局代表苏晓琦、王周亮、刘敬彤、张雷、黄健忠、梁启柏、彭浩中）（2）由急、危、重伤病员或者其近亲属自行选择救治医疗机构不具备可行性。由于这些伤病员的病情比较复杂，病情发展难以预测，救护车上的抢救设备、抢救能力是有限的，不就近送达医院救治，就会危及伤病员生命安全。如果由伤病员或者其近亲属自行选择医疗机构，则可能因为与急救人员沟通、所选医疗机构路程较远，或交通状况不佳等原因，贻误抢救的最佳时机。（市卫生局代表苏晓琦、王周亮、刘敬彤、陈安薇、张雷、黄健忠、梁启柏、彭浩中）（3）广州的急救模式不同于其他国内很多的城市，其他很多城市设有独立急救队伍，可以在自己相关区域内选择送院，而广州是依托医疗机构来建立急救网络，是按地域划定出车范围。现在参与医疗急救的医院只有56间，市区急救管理半径约为4公里，郊区急救管理半径约为8公里，急救资源有限，如果因为伤病员或者患者要求自主选择医院，而出现长时间占用社会急救资源，对其他需要急救的伤病员也会造成影响，甚至会延误对他人的救治。（刘敬彤、张雷、陈安薇、黄健忠、梁启柏）（4）现实生活中，急、危、重伤病员或者他们近亲属希望选择的医院多数是等级较高的医疗机构。但这些医疗机构自身的急救资源、接诊能力和床位数是有限的，如果伤病员都集中到这些医疗机构，超出它们的接诊能力，则会延误急、危、重伤病员的抢救，这不但不利于保障伤病员的生命安全，还会引起医患纠纷。（市卫生局代表苏晓琦、张雷）（5）非急、危、重伤病员不属于“120”急救的范畴，此类伤病员若要选择医院诊治应该自行乘车前往医疗机构，不应占用“120”急救医疗资源，影响急救网络医院执行区域内急、危、重伤病员的急救任务。（市卫生局代表苏晓琦、梁启柏）（6）“120”急救医疗事业是政府主办的非营利性公益事业，公共财政投入该事业的目的是为了抢救急、危、重伤病员的生命，无法完全照顾到每个个体的特殊需求。（王周亮、张雷）（7）若允许伤病员及其近亲属选择救治医院，对开通急救绿色通道不利。我市的急救管理模式是依托医院的。在急救情况下，出诊的急救车送危重病人回本院，就可以指挥院内急救人员及时准备到位，做到真正地开通急救绿色通道。假如出诊的急救车转送其他单位，势必影响急救绿色通道的真正开通。（黄健忠）（8）伤病员要求选择救治医院的主要原因有：对医院资质、处理能力的不信任和在某大医院有熟人，可以关照。对于这些问题的处理，应属非紧急情况下才考虑的，而且医院水平的问题也可从提高准入制度方面予以改善。因此，关于选择救治医院的问题应属紧急救治后的转院问题，而非院前急救要考虑的问题。（黄健忠）

（二）关于法规是否应当对“120”救护车出车和到达急救现场的时限作出具体规定的问题。

1、关于“120”救护车出车时限的问题。

对这一问题，听证陈述人都认为法规有必要作出具体规定，这将有利于规范急救医疗工作，也有利于对急、危、重伤病员的抢救，主要有两种意见，一种意见认为应当规定急救车应在3分钟内出车，另一种意见认为应当规定在5分钟内出车。提出应当在3分钟内出车的陈述人，其理由主要有：（1）“120”救护车的出车时间，关系到病人的生命安危，必须从严规定，否则难以服众。而且，只有依靠制度制约和法律保障，才会是出车时间最有效的保障，执行起来才会有效率。由于我们是一个国际大都市，市民的生命安全永远是第一位，这也是考验政府公共管理能力最突出的领域，群众的安危和满意度与救护车的出车时间直接相关。根据急救指挥中心2008年报送的数据来看，2008年度全市急救网络医院全年平均出车时间为178秒（约为3分钟），出车时间最长的为307秒（约为6分钟）；全年白天平均出车时间为153秒（约为2.5分钟），夜间平均出车时间为196秒（约为3.2分钟），也就是说，如果医院医疗急救制度健全、有专人负责，那么出车时间定在2至3分钟是合理的，但如果立法延后至5分钟，等于改变了现状，是不利于工作的。（曾报春、张永华、王周亮）（2）草案规定5分钟出车时间过长，不利于对病人的及时抢救，应该缩短出车准备时间，规定3分钟内必须出车。青岛、贵阳的急救法规、规章规定是3分钟，西安、淄博、泸洲的法规、规章规定是5分钟。其它地方做得到，广州为什么做不到？（范利平）（3）如果采用5分钟出车时限，“黄金十分钟”仅在出车环节已经用去一半，再加上伤病员打电话求救时间，“120”急救中心通知出车等环节的时间，估计要用去至少7分钟，还有3分钟留给了路途时间和抢救时间，“黄金十分钟”的说法已经没有实际意义。广州是依托型模式，不同于上海模式，出车时间可以适当延长，但不能无限延长。（曹培杰、张永华）（4）现在实际情况是一半以上是3分钟内出车、一半以上3分钟以外出车，但如果现在提出3分钟是最低要求，我相信另外一半达不到要求的也会通过自己内部努力做到3分钟以内，有一半医院可以做得到，为何其他医院做不到呢？如果要求他们按照最快出车时间1分钟予以看齐是比较困难的，但是现在还有一个平均时间即3分钟，所以在3分钟以外的，可以通过改进自己的方法和工作态度来提高自己的工作质量。（赵少华）

提出应当在5分钟内出车的陈述人，其理由主要有：（1）目前广州医院急救模式是依托型的模式，“120”急救指挥中心本身没有专业的急救队伍，都是依靠网络医院出车完成急救任务，各医院普遍存在任务繁重、人手紧张的情况，在进行院内日常急救工作的同时，还要兼顾完成院前急救任务。接到“120”出车指令后，医生、护士要马上将手头工作进行交接和有针对性地准备必要的物资，目前各医院已经承受着相当大的压力，按照“120”急救指挥中心今年的统计，现在网络医院平均出车时间是3分钟左右，在白天或配备全科医师，可将出车时间都控制在3分钟以内，但是在晚上或者遇上比较少见的病种和科目，医护人员准备工作起码需要3至5分钟以内，如果规定在3分钟以内出车明显不切实际，5分钟内出车比较合理。（张雷、陈安薇）（2）我们平均时间是3分钟，平均时间是中间数，即一半少于3分钟，一半以上多于3分钟，因此，不要让大多数甚至一半工作人员达不到标准，这对促进、监督是起不到作用的。（刘敬彤）

2、关于“120”救护车到达时限的问题。

陈述人对这一问题的意见比较一致，大多数陈述人认为不应明确规定到达现场的时限，有少数陈述人认为应规定到达现场的时限。

大多数陈述人认为不宜作出具体规定的主要理由是：（1）救护车到达现场的时间主要由事发位置距离医院的远近和道路交通状况等决定，电话求救的地址是否准确、交通是否拥堵、其他车辆是否礼让和有无交通事故阻碍等因素都会影响救护车是否能及时、准确到达，这些都不是医疗机构的主观意志和自身能力可以控制的。因此，不宜将到达时间写入法规中。（王周亮、李广恒、刘敬彤、张永华、市卫生局代表苏晓琦、张雷、周征远、黄健忠、梁启柏、梁健朝）（2）宜规定为：“……五分钟内派出院前急救车辆和人员，并及时赶到救护现场对伤病员进行救治。”这样规定既免除了因堵车等客观原因使急救车辆不能按时到达现场的责任，同时又要求医疗机构举证证明自己尽到了必要的义务，在出车及车辆行使过程中没有过错，否则应当承担相应的赔偿责任。（赵少华）（3）救护车到达急救现场时间不能硬性规定，但是若出车后10分钟仍不能到达现场，出诊方有必要及时把工作进展情况告知呼救人。理由：承担“120”急救任务的医疗机构从电话记录到急救车开出需要一定的准备时间，5分钟内全部就绪开出是很正常的。但路途中受交通状况等不可预测因素影响，为了体现患者对急救工作的知情权与监督权，出诊方应在出车5分钟或最迟10分钟后，把急救车工作进展情况及时告知呼救人。无论遇到何种情况，及时告知比事后解释更容易取得对方的谅解。（徐卉）

少数陈述人认为应当作出具体规定的主要理由是：（1）该时限建议分区域规定到达现场的上限时间，比如在一定的半径范围内应在10－15分钟内到达。对于道路指示牌不清、门牌号码错误、交通堵塞等延误到达现场的免责事由，由出车单位承担举证责任。（曹培杰、蔡小红）（2）法规关于救护车到达急救现场的时限规定不宜一刀切，应由权威机构经过实地、反复、科学地测算，根据急救半径、急救路程远近、交通状况、医疗机构布点等情况，作出合理、科学、梯度性的量化规定。（王冰路、市消协代表衣建明）（3）“120”救护车到达现场的时间，关系到病人的生命安危，必须从严规定，否则难以服众。只有依靠制度制约和法律保障到达时间才是最有效的保障，执行起来才会有效率。由于我们是一个国际大都市，市民的生命安全永远是第一位，救护车到达时间直接关系群众的安危和满意度。根据全市的统计，到达时间一般是10分钟，既然现在已经能够做到，作出硬性规定不会有任何问题。（曾报春）（4）对“120”救护车到达现场应作出时间限制，但因车辆事故、道路交通、人群聚众拦路、寻找具体目标地址等客观原因造成延误的除外。（彭浩中）

    以上立法听证报告书，供审议《广州市社会急救医疗管理条例（修订草案修改稿）》时参考。